I SA/Sz 733/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę. M. W. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) dla powiatu [...] z siedzibą w C. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2018. Strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha w grupie upraw szkółki. Pełnomocnik strony przekazał droga mailową do Biura Powiatowego ARiMR opinię prawną w sprawie możliwości uzyskania płatności bezpośrednich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wnosząc o jej dołączenie do wcześniejszej korespondencji. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w zakresie rzeczywistego przeznaczenia uprawy oraz przedłożenia dokumentów potwierdzające przeznaczenie uprawy. W odpowiedzi na wezwanie, strona wskazała, że produkcja jaką prowadzi, w głównej mierze polega na uprawie drzew w celu sprzedaży ich z bryłą korzeniową, zapakowanych w doniczki. Drzewa, które nie nadają się do sprzedaży z bryłą korzeniową w zależności od ilości, gatunku, ich stanu - pozostają na gruncie i są sprzedawane z innym przeznaczeniem, bądź są niszczone, a grunt jest rekultywowany. Jak wyjaśniła strona, w 2018 r. sprzedaż drzew z bryłą korzeniową stanowiła 93% łącznej sprzedaży produktów. Organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2019 r., decyzję nr [...], w której stronie przyznał za rok 2018: 1. jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego; 2. płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikające z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 3. płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikające z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 4. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Organ I instancji przytoczył treść art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.), dalej "ustawa o płatnościach", art. 4 ust. 1 lit.e, g i j rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE. L 347 z 20.12.2013 r., s. 608), dalej "rozporządzenie nr 1307/2013" i podał definicje: użytków rolnych, upraw trwałych i szkółek. Organ I instancji wskazał, że strona podała, że 93% upraw nakierowana jest na pozyskanie choinek z bryłą korzeniową w donicach, zaś 7% - na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi. Organ I instancji podał, że uprawa choinek przeznaczona na pozyskanie ciętych drzew i gałęzi nie spełnia wymogów do płatności JPO na podstawie art. 4 ust. 1 lit.g rozporządzenia nr 1307/2013, gdyż takie drzewa nie podlegają dalszemu przesadzeniu. Organ I instancji wskazał działki rolne i ich powierzchnie o łącznej wielkości 12,24 ha, wykluczone do płatności JPO z ww. powodu. Organ I instancji przytoczył treść art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z dnia 11 marca 2014 r. nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. 181 str. 48), dalej "rozporządzenie nr 640/2014", oraz przedstawił odpowiednie wyliczenie płatności JPO, należne stronie. Organ I instancji wskazał stosowne przepisy oraz wyliczenia pozostałych płatności, objętych wnioskiem strony. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wyłącznie co do pkt 1 decyzji. Strona wskazała, ze organ I instancji z naruszeniem przepisów pozbawił ją kwoty [...]zł, o jaką została pomniejszona płatność JPO. Strona wniosła o zmianę decyzji w pkt 1, przez przyznanie jej płatności JPO w kwocie łącznej [...] zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] września 2019 r. nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie należy zbadać i wyjaśnić, czy skarżąca rzeczywiście (jak oświadczyła we wniosku) prowadzi działalność szkółkarską, tj. prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów, a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, są w produkcji, zostały sprzedane i wysłane do innych podmiotów etc. oraz w jaki sposób zapewnia identyfikację poszczególnych partii materiału szkółkarskiego podczas produkcji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżącą należy wezwać do złożenia niezbędnych wyjaśnień w tej sprawie i dokumentów, w celu wyjaśnienia charakteru prowadzonej plantacji (rodzaju produkcji, prowadzone technologia pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, jak również posiadanego zaplecza do prowadzenia produkcji o charakterze wskazanym we wniosku). Wszystkie pozyskanie od skarżącej dokumenty i wyjaśnienia mają pozwolić ustalić czy prowadzona przez skarżącą uprawa jest uprawą mateczną czy jest to jednak plantacja choinek przeznaczona do wycięcia i sprzedaż drzewek powyżej 5 roku po posadzeniu, lub przesadzona z bryłą korzeniową do doniczki (z uwagi na wielkość drzewka) i sprzedana w dalszym ciągu jednak jako drzewko bożonarodzeniowe do ozdoby domu w okresie świąt. Strona złożyła sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 828/19 uchylił zaskarżoną decyzję. WSA wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). W ocenie Sądu, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogły być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należało za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Wyrok stał się prawomocny. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego i złożenia wyjaśnień w celu ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i stanowiska w zakresie charakteru prowadzonej produkcji roślinnej: 1. czy strona rzeczywiście (jak oświadczyła we wniosku prowadzi produkcję roślinną w grupie upraw szkółki, tj. działalność szkółkarską (prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów), a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, były w produkcji czy zostały sprzedane (w jakim okresie); 2. w zakresie prowadzonej technologii pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, jak również posiadanego zaplecza do prowadzenia produkcji o charakterze wskazanym we wniosku; stosowanej inżynierii nasadzeń; 3. w zakresie określenia stosowanego sposobu identyfikacji poszczególnych partii materiału szkółkarskiego podczas produkcji oraz przedstawienia wykazu faktur potwierdzających prowadzenie produkcji roślinnej w grupie upraw szkółki w roku 2018. W odpowiedzi strona przedłożyła wyjaśnienia analogiczne jak wcześniej. Podtrzymała, że prowadzi "uprawę drzew" w celu ich sprzedaży z bryłą korzeniową. Wskazała, że jej działalność polega na zakupie gotowych sadzonek, ich uprawie, a następnie sprzedaży. W kolejnym piśmie strona przedłożyła faktury VAT z okresu październik – grudzień 2018 r., potwierdzające sprzedaż drzewek w odmianach świerk i jodła. Sprzedawcą drzewek był G. . Organ odwoławczy wydał w dniu [...] lipca 2020 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy w części zaskarżonej decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów, na których się oparł, wydając ww. decyzję i wskazał, że strona oświadczyła we wniosku, iż na przedmiotowych działkach prowadzi uprawę- szkółkę, która spełnia przesłanki "uprawy trwałej" zgodnie z art. 4 ust. 1 lit.g rozporządzenia nr 1307/2013. W ocenie organu odwoławczego, strona nie prowadzi szkółki w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.g w zw. z art. 4 ust. 1 lit.j rozporządzenia nr 1307/2013, co wynikało wprost ze złożonych przez nią wyjaśnień, że dokonała wyboru uprawa "szkółki", z uwagi na "brak opcji - inna uprawa ". Strona wskazał, że wybrała opcję "szkółka" jako najbardziej zbliżoną do prowadzonej przez nią uprawy. Zdaniem organu odwoławczego, uprawa choinek bożonarodzeniowych przez stronę nie spełnia przesłanek "uprawy trwałej" zgodnie art. 4 ust. 1 lit.g rozporządzenia nr 1307/2013, a także uprawa strony nie jest prowadzona jako szkółka w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.j rozporządzenia nr 1307/2013. Strona nie prowadził gospodarstwa rolnego o profilu szkółkarskim, umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów. Organ odwoławczy wskazał, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na zakaz reformationis in peius. Przyznanie stronie przez organ I instancji płatności JPO do produkcji drzewek iglastych pozyskiwanych z bryłą korzeniową było naruszeniem ww. przepisów, lecz nie w stopniu rażącym. Strona złożyła do WSA w Szczecinie skargę na ww. decyzję i wniosła o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu II instancji do zmiany decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, przez jego niezastosowanie w odniesieniu do części działek zadeklarowanych we wniosku i w konsekwencji niezakwalifikowanie do jednolitej płatności obszarowej działek zadeklarowanych we wniosku o łącznej powierzchni 12,24 ha, mimo że płatność ta powinna zostać przyznana; 2. art. 4 ust. 1 lit.g rozporządzenia nr 1307/2013, przez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów; 3. art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, przez jego niezasadne zastosowanie i pomniejszenie kwoty płatności z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności o kwotę [...]zł, podczas gdy pomniejszenie nie powinno zostać zastosowane, 4. art. 64 ust. 2 lit.d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 347/580), przez zastosowanie kary administracyjnej w stosunku do skarżącej, mimo braku winy po jej stronie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania przez organ I instancji płatności JPO do powierzchni działek rolnych: [...] na których znajduje się plantacja drzewek bożenarodzeniowych (choinki) nakierowana na pozyskiwanie drzew ciętych i gałęzi. Zaznaczyć należy, że mimo, iż decyzja organu I instancji dotyczyła szeregu płatności to skarżąca zarówno odwołanie jak i skargę kieruje przeciwko rozstrzygnięciu w zakresie płatności JPO za 2018 r. Zdaniem skarżącej, plantację choinek należy uznać za uprawę trwałą, gdyż zbliżona jest do szkółki. Skarżąca kupuje gotowe sadzonki, uprawia drzewa i je sprzedaje. Oświadczyła, że sprzedaje choinki z bryłą korzeniową (w doniczkach) lub cięte. Wskazała, że jej uprawa w 93% nakierowana jest na pozyskanie drzewek z bryłą korzeniową, przesadzanych do donic oraz w 7% nakierowana jest na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi. Organ I instancji przyznał skarżącej płatność do powierzchni działek rolnych, na których znajduje się plantacja choinek, które później są sprzedawane z bryłą korzeniową w donicach. Odmówił płatności w części uprawy przeznaczonej na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi. W ocenie organu odwoławczego, skarżącej nie należy się w ogóle przedmiotowa płatność, gdyż uprawa choinek przez nią nie jest uprawą trwałą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit.g rozporządzenia nr 1307/2013. Skarżąca nie prowadzi szkółki w świetle ww. przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że złożenie odwołania przez skarżącą od decyzji organu I instancji nie może działać na jej szkodę, dlatego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że przyznanie płatności skarżącej narusza przepisy, lecz nie w stopniu rażącym. Wskazać należy, że w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 podano definicje : g) "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji; j) "szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: — szkółki winorośli oraz podkładek; — szkółki drzew i krzewów owocowych; — szkółki roślin ozdobnych; — komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego; — szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki; k) "zagajnik o krótkiej rotacji" oznacza obszar obsadzany określonymi przez państwa członkowskie gatunkami drzew objętymi kodem CN 0602 90 41, do których należą zdrewniałe uprawy wieloletnie, których korzenie lub podstawy łodyg pozostają w glebie po zbiorach, wraz z nowymi pędami wschodzącymi w następnym sezonie, o maksymalnym cyklu zbioru, który ma zostać określony przez państwa członkowskie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że plantacja choinek skarżącej nie jest uprawą trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.g rozporządzenia nr 1307/2013, tj. nie jest uprawą, dającą powtarzające plony i nie jest szkółką, ani zagajnikiem o krótkiej rotacji. Tym samym skarżącej nie należy się płatność JPO. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wyjaśniła, że we wniosku wybrała opcję "szkółka" z uwagi na brak opcji "inna uprawa". Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, lecz nie o profilu szkółkarskim, gdyż nie pozyskuje materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów. Skarżąca uprawia choinki w celach handlowych do wycięcia lub przesadzenia w donicę jako ozdoby domu w okresie świąt Bożego Narodzenia. Plantacja choinek, choć może zajmować grunty przez okres pięciu lat lub dłużej, lecz nie daje powtarzających się zbiorów, a oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Ponadto taka plantacja nie jest szkółką, gdyż nie otrzymuje się w nich sadzonek, zaś drzewa nie są przeznaczone do przesadzenia w inne miejsce. Sam fakt, że skarżąca przesadza choinkę do donicy i może być ona po pewnym okresie przesadzona do gruntu, nie zmienia celu w jakim jest ona wyhodowana, tj. ozdoby świątecznej. Prawidłowo także organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że choć organ I instancji naruszył ww. przepisy, przyznając stronie płatności JPO to nie nastąpiło to w stopniu rażącym. Decyzja organu I instancji w zakresie przyznania skarżącej płatności JPO w pomniejszonej wysokości przy zastosowaniu współczynników korygujących była prawidłowa. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu odwoławczego jest korzystne dla skarżącej, gdyż w przyszłości zapobiega wszczęciu przez organ wobec niej postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności. Dołączone do skargi pismo informacyjne ARiMR oraz rozporządzenie wykonawcze komisji (UE) nr 2018/1874 z dnia 29 listopada 2018 r. dotyczących danych, które maja być dostarczone za 2020 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1091 w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 w odniesieniu do wykazu zmiennych i ich opisu (Dz.U.UE.L.2018.306.14) nie miały znaczenia w sprawie. Pismo ARiMR dotyczyło roku 2017, zaś rozporządzenie nr 2018/1874 dotyczyło zagadnień statystycznych podlegających ujawnieniu w 2020 r. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sad uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.