I SA/Sz 828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M.W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości wydaną wobec M. W. (dalej: "skarżąca") decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w C. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy. Skarżąca zwróciła się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2018 rok, deklarując do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha w grupie upraw szkółki. W toku postępowania skarżąca składała wyjaśnienia odnośnie złożonego wniosku, w tym opinię prawną zgodnie z którą plantacja jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na wycięcie i ozdobę domu w czasie świąt Bożego Narodzenia lub grobów mieści się w definicji "uprawy trwałej", a zatem jest to użytek rolny, który kwalifikuje się do płatności bezpośrednich. Strona wyjaśniła również, że produkcja jaką prowadzi, w głównej mierze polega na uprawie drzew w celu sprzedaży ich z bryłą korzeniową - zapakowanych w doniczki. Drzewa które nie nadają się do sprzedaży z bryłą korzeniową w zależności od ilości, gatunku, ich stanu - pozostają na gruncie i są sprzedawane z innym przeznaczeniem (bliżej nie określonym przez stronę w piśmie) bądź są niszczone a grunt jest rekultywowany. W roku 2018 sprzedaż drzew z bryłą korzeniową stanowiła 93% łącznej sprzedaży produktów z produkcji skarżącej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości [...] zł, z tytułu płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że z płatności została wykluczona łączna powierzchnia [...] ha, bowiem na tej powierzchni prowadzona była uprawa drzewek nakierunkowana na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi. Zdaniem organu powyższa uprawa, w przeciwieństwie do szkółek, nie daje powtarzających się zbiorów, a zatem nie mieści się w definicji uprawy trwałej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) 1307/2013. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w części tj. dotyczącej punktu 1, co do kwoty [...]zł, o jaką została pomniejszona płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej w związku z nieuznaniem przez organ części powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku (o obszarze [...] ha) oraz niezasadnym zastosowaniem pomniejszenia z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności. Zdaniem skarżącej organ powinien przyznać jej jednolitą płatność obszarową na rok 2018 w kwocie [...]zł. W ocenie skarżącej organ dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) 1307/2013 w zakresie pojęcia "uprawy trwałe" polegającej na przyjęciu, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów. Zdaniem skarżącej zarówno szkółka jak i plantacja drzewek są to uprawy trwałe. Jeżeli szkółka daje powtarzający się plon, gdyż w miejscu jednej rośliny może wyrosnąć nowo posadzona kolejna roślina, to dokładnie to samo należy odnieść do plantacji drzewek do wycięcia. Po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a także definicję gospodarstwa rolnego z art. 2 ust. 1 lit b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr. 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz definicję działalności rolniczej zawartą w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm.), wyjaśnił, że uprawa roślin w szkółce stanowi działalność rolniczą, stąd jest kwalifikowana do płatności. Nie jest natomiast kwalifikowana do płatności plantacja choinek (z zamiarem wycięcia w okresie przedświątecznym). Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zarówno w przypadku szkółki jak i plantacji drzewek bożonarodzeniowych spełniona jest definicja "uprawy trwałej". Po pierwsze uprawa roślin w szkółkach jest działalnością rolniczą. Po wtóre, z matecznika pozyskuje się nowe sadzonki z zamiarem ich odsprzedania lub dalszego posadzenia. Plantacja drzewek bożonarodzeniowych zasadzonych na użytkach rolnych nie jest natomiast uprawą trwałą dającą powtarzalne plony. Choinki w tym wypadku są uprawiane w celach handlowych (do wycięcia lub do przesadzenia w doniczkę) - jako ozdoba domu w okresie świąt. Nie można w związku z tym postawić tezy, iż planacja choinek to uprawa trwała, ponieważ jej celem nie jest hodowla materiału sadzeniowego, a jedynie pozyskanie drzewka do ozdoby domu. Następnie powołując się na przepisy rozporządzenia nr 1307/2013, organ odwoławczy podał, że użytkami rolnymi są m.in. uprawy trwałe, tj. uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. Natomiast szkółki oznaczają obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: (1) szkółki winorośli oraz podkładek, (2) szkółki drzew i krzewów owocowych, (3) szkółki roślin ozdobnych, (4) komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego, (5) szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że w sprawie nie została w sposób niebudzący wątpliwości ustalona przez organ kwestia sporna dotycząca tego czy skarżąca na posiadanych przez nią gruntach rolnych prowadzi działalność rolniczą, działalność szkółkarską, tzn. czy wytwarza rzeczywiście materiał szkółkarski (pozyskuje i sprzedaje materiał rozmnożeniowy) czy prowadzi plantację choinek (bożonarodzeniowych) sprzedawanych z bryłą korzeniową lub cięte, w zależności od wieku drzewka w okresie przedświątecznym. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji zbyt pochopnie i przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie w sprawie. W jego ocenie w sprawie zachodzą wątpliwości w kwestii rzeczywistego charakteru prowadzonej przez stronę plantacji. Z jednej bowiem strony we wniosku obszarowym skarżąca deklaruje grunty rolne wskazując, iż prowadzona jest na nich szkółka, z drugiej jednak strony przedstawia opinię prawną, sporządzoną na jej wniosek, w zakresie możliwości uzyskania dopłat do prowadzenia plantacji jodły kaukaskiej na ziemi rolnej z przeznaczeniem na sprzedaż jako wyciętego drzewka, przeznaczonego do ozdoby domy w okresie Świąt Bożego Narodzenia. W złożonych wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2019 r., skarżąca wskazała wprawdzie, że w roku 2018 93% uprawy było sprzedane z bryłą korzeniową, jednak nie odniosła się do kwestii czy była to sprzedaż materiału szkółkarskiego. Zgodnie przepisami płatności przysługują natomiast do szkółek, a nie do plantacji drzewek bożonarodzeniowych. W związku z tym w wyjaśnieniach strony brak jest informacji w jakim okresie była największa intensywność sprzedaży drzewek, tj. czy w okresie wiosennym (w celu przesadzenie pozyskanych sadzonek) czy w okresie zimowym, tj. czy jednak nie była to sprzedaż drzewek bożonarodzeniowych (z uwagi na wielkość pozyskanego drzewka) – w doniczce, z bryłą korzeniowa lub bez. Choinki bowiem zasadniczo pozyskuje się w grudniu, przed Świętami Bożego Narodzenia. Wówczas wycina się drzewka posztucznie, bądź wszystkie. W okresie jesienno-zimowym pozyskuje się również stroisz, gdyż w tym okresie ma największą trwałość. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że przyznanie lub odmowa płatności do gruntów rolnych musi być podyktowane faktami wynikającymi z zebranego materiału dowodowego przedłożonego przez stronę w toku prowadzonego postępowania dowodowego. Agencja, jako instytucja płatnicza ma zapewniać prawidłowe wydatkowanie środków pomocowych pochodzących z Unii Europejskiej, a zatem ponosi ryzyko i związana z tym odpowiedzialność za prawidłowe rozdysponowanie tych środków. W związku z tym, w opinii organu, należy uzupełnić materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie w taki sposób, aby wnioski wyciągnięte przez organ były spójne i przekonywujące, a rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie odpowiadało przepisom prawa. Organ odwoławczy wskazał zatem, że w sprawie należy zbadać i wyjaśnić, czy skarżąca rzeczywiście (jak oświadczył we wniosku) prowadzi działalność szkółkarską, tj. prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów, a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, są w produkcji, zostały sprzedane i wysłane do innych podmiotów etc. W jaki sposób zapewnia identyfikację poszczególnych partii materiału szkółkarskiego podczas produkcji. Ustalenie tych okoliczności pozwoli ustalić czy przeznaczeniem prowadzonej plantacji jest pozyskanie drzewek choinowych czy materiału szkółkarskiego. Istotne będzie w tym celu uzyskanie od strony wyjaśnień w zakresie inżynierii prowadzonych nasadzeń (w tym sposób rozmieszczenia sadzonek na polu oraz stosowana metoda pozyskiwania materiału rozmnożeniowego). Wszystkie te ustalenia pozwolą ustalić jakie jest rzeczywiste przeznaczenie plantacji. Organ odwoławczy wskazał zatem, że należy wezwać skarżącą do złożenia niezbędnych wyjaśnień w tej sprawie i dokumentów w celu wyjaśnienia charakteru prowadzonej plantacji (rodzaju produkcji, prowadzone technologia pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, jak również posiadanego zaplecza do prowadzenia produkcji o charakterze wskazanym we wniosku). Wszystkie pozyskanie od dokumenty i wyjaśnienia mają pozwolić ustalić czy prowadzona przez skarżącą uprawa jest uprawą mateczną czy jest to jednak plantacja choinek przeznaczona do wycięcia i sprzedaż drzewek powyżej 5 roku po posadzeniu, lub przesadzona z bryłą korzeniową do doniczki (z uwagi na wielkość drzewka) i sprzedana w dalszym ciągu jednak jako drzewko bożonarodzeniowe do ozdoby domu w okresie świąt. Nadto, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji ma również dostęp do innych metod badawczych, m.in. kontrola w terenie, która umożliwi ocenę pod kątem jej charakteru. Może ocenić obszar uprawy w zakresie np. istnienia podziału działek na cykle hodowlane choinek. Organ odwoławczy wskazał również, że sprawę należy poddać ocenie w kontekście przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, reguluje ona bowiem sprawy dotyczące wytwarzania, oceny i kontroli materiału siewnego. Nadto, organ powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) w SEKCJI A ROLNICTWO, LEŚNICTWO, ŁOWIECTWO I RYBACTWO, zgodnie z którym uprawa szkółkarska została sklasyfikowana w pozycji rozmnażanie roślin (01.30.Z). W ocenie organu odwoławczego, w konsekwencji zaskarżenia decyzji organu I instancji jedynie w części, na obecnym etapie postępowania nie było możliwe poddanie kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy, także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W sprawie zarówno zaskarżona w pkt. 1 Jednolita Płatność Obszarowa, jak i płatność za zazielenienie są ze sobą sprzężone, tzn. ustalona powierzchnia kwalifikowana gruntów ornych zgłoszona przez Stronę i ustalona przez organ w prowadzonym postępowaniu arbitralnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r.), wymusza zastosowanie tej powierzchni w obliczeniu wysokości pomoc. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż sprawę należy skierować do ponownego rozpatrzenia, aby stan faktyczny ustalony na podstawie nowo zgromadzonych dowodów w sprawie podlegał ocenie na poziomie dwóch instancji. Skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stworzy tym samym szerokie możliwości obrony interesu prawnego strony, a postępowanie zostanie przeprowadzone z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien przeanalizować odwołanie strony oraz i skonfrontować je z ewentualnymi ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli gospodarstwa. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zebrany materiał jest wystarczający do wydania decyzji przez organ II instancji, albowiem zarzuty podniesione w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji opierają się na odmiennej interpretacji przepisów prawa, a nie na odmiennej ocenie stanu faktycznego; 2. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony wyrażające się w wydaniu decyzji uchylającej w całości (a więc także w części przyznającej płatność na rzecz strony) decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została zaskarżona przez stronę jedynie w części, w jakiej wnioskowana płatność nie została jej przyznana. W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżąca podniosła, że wskazana przez organ okoliczność "czy Wnioskodawca rzeczywiście (jak oświadczył we wniosku) prowadzi działalność szkółkarską" nie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, ponieważ została już dostatecznie wyjaśniona przez skarżącą. W piśmie wysłanym w ślad za wnioskiem o przyznanie płatności wyraźnie wskazała, że na zadeklarowanych we wniosku hektarach prowadzone są "uprawy trwałe", a zaznaczenie rubryki "szkółki" wynikało z faktu, że brak było w formularzu wnioski oddzielnej rubryki "inne uprawy trwałe", co nie powinno przekreślać prawa wnioskodawcy do złożenia wniosku. W sprawie istotą sporu jest wykładnia pojęcia "uprawa trwała", a nie to czy uprawa strony stanowi szkółkę czy nie. W ocenie skarżącej w sprawie nie została wypełniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., która umożliwia wydanie decyzji kasatoryjnej jedynie w razie naruszenia przepisów postępowania, a nie – jak to miało miejsce w sprawie - w razie zbyt liberalnej (lub zbyt rygorystycznej) wykładni pojęć prawa materialnego, w tym pojęcia "szkółka". Ponadto, w ocenie skarżącej wydanie zaskarżonej decyzji narusza zakaz reformationis in peius. Tymczasem organ wydaje się tak ukierunkować rozpoznanie sprawy, aby w przyszłości wykluczyć dopłatę w całości. Odnosząc się do podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii sprzężenia jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie, skarżąca wskazała, że strona ma prawo skarżyć decyzję jedynie w części (co do jednej z płatności), mimo tego, że w razie zweryfikowania ilości obszarów kwalifikujących się do płatności i ponownego przeliczenia płatności organ odwoławczy mógłby stwierdzić, że płatność za zazielenienie powinna zostać przyznana w większej kwocie niż przyznana w skarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Strona nie zaskarżyła wartości dopłaty przyznanej za zazielenienie. Zatem uwzględnienie odwołania nie powinno prowadzić do podwyższenia dopłaty za zazielenienie, pomimo, że gdyby inaczej wyglądał zakres zaskarżenia, to ta dopłaty mogłaby być podwyższona z tych samych przyczyn, dla których podwyższona zostanie dopłata do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Podwyższenie dopłaty do innej wartości niż maksymalna (a więc tylko dopłaty z tytułu JPO bez analogicznego podwyższenia dopłaty za zazielenienie) może z powodzeniem funkcjonować w obrocie prawnym. Skarżąca zauważyła przy tym, że skoro organ ma zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, to nie może wydać decyzji niekorzystnej dla strony (obniżającej przyznaną ogólną kwotę płatności) albo takiej, która ostatecznie tym właśnie ma skutkować. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby stronę wnoszącą sprzeciw prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej (z samego faktu uwzględnienia sprzeciwu nie wynika jeszcze, że w uzasadnieniu wyroku nie mogą być sformułowane oceny prawne niekorzystne dla wnoszącego sprzeciw). Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystanych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie miałaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Stąd też NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18 (OSP 2019, z. 4 poz. 42 z aprobująca glosą P. Daniela) stwierdził, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie II z 21 grudnia 2018 r., SA/Rz 1317/18; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., VI SA/Wa 1718/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w ww. zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasadą winno być merytoryczne orzekanie przez odwoławczy (art. 138 § 1 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika zakres unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: – gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; – gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); – gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, do art. 138 t.13). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz B. Dauter i inni, WKP 2018, do art. 64a i art. 64e). Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17: "Przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu". Przenosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy wyjaśnił, że jak ustalono bezsporny w sprawie jest fakt, iż skarżąca jest posiadaczem gruntów rolnych. Sporne jest jednak to czy prowadzi ona na nich działalność rolniczą, działalność szkółkarską, tzn. czy wytwarza rzeczywiście materiał szkółkarski (pozyskuje i sprzedaje materiał rozmnożeniowy) czy prowadzi plantację choinek (bożonarodzeniowych) sprzedawanych z bryłą korzeniową lub cięte, w zależności od wieku drzewka w okresie przedświątecznym. W ocenie organu odwoławczego nie zostało to w sposób nie budzący wątpliwości ustalone przez organ. Zdaniem Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zbyt pochopnie i przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Analizując akta sprawy Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że ma wątpliwości jaki jest rzeczywisty charakter prowadzonej przez Stronę plantacji. Strona we wniosku obszarowym deklaruje grunty rolne wskazując, iż prowadzona jest na nich szkółka z drugiej jednak strony w piśmie, które wpłynęło dnia [...] czerwca 2018 roku wskazuje, że deklarowane działki stanowią plantację jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na wycięcie i następnie ozdobę domu w okresie Świat Bożego Narodzenia, bądź też z przeznaczeniem alternatywnie na wycięcie gałęzi do ozdoby grobów i wnętrz domów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa płatności przysługują do szkółek, a nie do plantacji drzewek bożonarodzeniowych. W związku z tym organ zwrócił uwagę na fakt, iż w wyjaśnieniach strony nie znajdujemy wyjaśnienia w jakim okresie była największa intensywność sprzedaży drzewek, tj. czy w okresie wiosennym (w celu przesadzenie pozyskanych sadzonek) czy w okresie zimowym, tj. czy jednak nie była to sprzedaż drzewek bożonarodzeniowych (z uwagi na wielkość pozyskanego drzewka) - w doniczce, z bryłą korzeniowa lub bez. Choinki bowiem zasadniczo pozyskuje się w grudniu, przed Świętami Bożego Narodzenia. Wówczas wycina się drzewka posztucznie, bądź wszystkie. W okresie jesienno-zimowym pozyskuje się również stroisz, gdyż w tym okresie ma największą trwałość. W opinii Dyrektora należy uzupełnić materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie w taki sposób, aby wnioski wyciągnięte przez organ były spójne i przekonywujące, a rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie odpowiadało przepisom prawa. Należy więc zbadać i wyjaśnić, czy Wnioskodawca rzeczywiście (jak oświadczył we wniosku) prowadzi działalność szkółkarską, tj. prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów, a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, są w produkcji, zostały sprzedane i wysłane do innych podmiotów etc. W jaki sposób Wnioskodawca zapewnia identyfikację poszczególnych partii materiału szkółkarskiego podczas produkcji. Ustalenie tych okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, pozwoli ustalić czy przeznaczeniem prowadzonej plantacji jest pozyskanie drzewek choinowych czy materiału szkółkarskiego. Istotne będzie w tym celu uzyskanie od strony wyjaśnień w zakresie inżynierii prowadzonych nasadzeń (w tym sposób rozmieszczenia sadzonek na polu oraz stosowana metoda pozyskiwania materiału rozmnożeniowego). Wszystkie te ustalenia pozwolą bowiem ustalić jakie jest rzeczywiste przeznaczenie plantacji. Organ odwoławczy uznał zatem, że należy wezwać Stronę do złożenia niezbędnych wyjaśnień w tej sprawie i dokumentów w celu wyjaśnienia charakteru prowadzonej plantacji (rodzaju produkcji, prowadzone technologia pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, jak również posiadanego zaplecza do prowadzenia produkcji o charakterze wskazanym we wniosku). Wszystkie pozyskanie od Strony dokumenty i wyjaśnienia mają pozwolić ustalić czy prowadzona przez Stronę uprawa jest uprawą mateczną czy jest to jednak plantacja choinek przeznaczona do wycięcia i sprzedaż drzewek pow. 5 roku po posadzeniu, lub przesadzona z bryłą korzeniową do doniczki (z uwagi na wielkość drzewka) i sprzedana w dalszym ciągu jednak jako drzewko bożonarodzeniowe do ozdoby domu w okresie świąt. Organ odwoławczy wskazał także na możliwości badawcze Kierownika Biura Powiatowego m.in. kontrolę w terenie. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR doszedł do wniosku, iż sprawę należy skierować do ponownego rozpatrzenia, aby stan faktyczny ustalony na podstawie nowo zgromadzonych dowodów w sprawie podlegał ocenie na poziomie dwóch instancji. Skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak wskazał organ, stworzy tym samym szerokie możliwości obrony interesu prawnego Strony, a postępowanie zostanie przeprowadzone z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. W cenie Sądu, wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a. Należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, wbrew twierdzeniom skarżącej dokonał wykładni spornych w sprawie przepisów prawa materialnego, wskazując, że wnioskowana płatność nie może zostać przyznana do plantacji choinek. Organ wskazał jednocześnie, że w jego ocenie koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego celem ustalenia czy i w jakim zakresie grunty zgłoszone przez skarżącą do płatności stanowią plantacje choinek czy też szkółkę tych nasadzeń. Sąd zauważa jednak, że w powyższym zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, zgromadził wyjaśnienia skarżącej złożone z własnej inicjatywy jak też na wezwanie organu z dnia [...] stycznia 2019 r. I tak stosowne zapisy we wniosku o płatności zostały następnie wyjaśnione przez skarżącą poczynając od pisma, które wpłynęło do organu dnia [...] czerwca 2018 r. gdzie skarżąca jednoznacznie wskazała, że uprawy na działkach nie są przeznaczone do przesadzenia, wyjaśniła dlaczego we wniosku o płatności wskazała uprawy jako szkółkę, załączyła do ww pisma sporządzoną na własne potrzeby opinię prawną sporządzoną w oparciu o wskazany w wyjaśnieniach do organu zakresie upraw. Ponadto na wezwanie organu dotyczącego wskazania przeznaczenia upraw, powierzchni w rozbiciu na przeznaczenie upraw oraz udokumentowania przeznaczenia upraw, skarżąca w piśmie które wpłynęło do organu dnia [...] lutego 2019 r. zawarła szczegółowe wyjaśnienia załączając mapę z oznaczeniem obszaru upraw oraz odręczne podsumowanie. A zatem, w ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji bez rażącego naruszenia przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik nie będący wyłączony ze sprawy, strony nie pozbawiono udziału w postępowaniu) nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych. Zakres wskazanego przez organ odwoławczy postępowania dowodowego sprowadza się w istocie do odebrania od skarżącej wyjaśnień i ewentualnych dokumentów na okoliczność czy rzeczywiście (jak oświadczyła we wniosku) prowadzi działalność szkółkarską, tj. prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów, a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, są w produkcji, zostały sprzedane. W tym miejscu Sąd wskazuje powtórnie, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. W ocenie Sądu wskazany powyżej przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy (wyjaśnienia skarżącej udzielone z własnej inicjatywy i organu), niewątpliwie mieści się w granicach uprawnień przyznanych organowi odwoławczemu w ramach normy art. 136 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie był pozbawiony możliwości prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć bowiem należy, że w okolicznościach sprawy powoływanie się przez organ odwoławczy na możliwość pozyskania materiału z kontroli w terenie jawi się jako oczywiście niezasadne albowiem organ I instancji miałby korzystać z tej metody pozyskania informacji w 2019 roku co do stanu faktycznego z roku 2018. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor [...] ARiMR będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne i zalecenia co do dalszego postępowania. Raz jeszcze należy podkreślić, że rozpoznając sprzeciw Sąd nie może formułować wiążących ocen prawnych do kwestii wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu w kwocie [...]zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji