VI SA/Wa 1718/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. I. Sp. z o.o. (skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] ustalającej karę pieniężną w wysokości 36 190, 96 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach od [...] grudnia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 2 k.p.a. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent W. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężna w wysokości 36 190,96 zł. Kara pieniężna została nałożona za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. W. w rej. nr [...] w dniach od [...] grudnia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Odwołanie od decyzji organu I instancji, wniosła K. Sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia: art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 i 29 k.p.a., art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c ustawy o drogach publicznych, art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., art. 7a k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. SKO na wstępie uzasadnienia wskazanej powyżej decyzji przywołało treść art. 39 ust 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Organ II instancji wskazał, że w myśl orzecznictwa sądowego, "Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1066/10, LEX nr 842913), "Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taką próbę zdając sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych czy też nie" (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1408/05, LEX nr 281425), "1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w u.d.p., kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. 2. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ nie może badać przyczyn tego zajęcia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1565/10, LEX nr 759624), "Reklama umieszczona na przyczepie samochodowej ustawionej na parkingu znajdującym się w pasie drogowym spełnia wszystkie kryteria z art. 4 pkt 23 u.d.p." (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675). Mając powyższe organ II instancji podkreślił, że w sprawie reklamy umieszczonej na nośniku w pasie drogowym ul. W. w rej. nr [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne i wydano decyzję nr [...] nakładającą karę za okres 23 listopada - 15 grudnia 2017 r. W niniejszej zaś sprawie, kara ma dotyczyć okresu od dnia 16 grudnia 2017 r. do dnia 30 stycznia 2018 r. Organ wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego (dokumentacja fotograficzna), pierwsza kontrola pasa drogowego ul. W. w rej. nr [...] podczas której stwierdzono jego zajęcie poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2, była przeprowadzona w dniu 4 stycznia 2018 r. Następne kontrole odbywały się w dni 9, 17, 24 i 30 stycznia 2018 r. W aktach sprawy, zdaniem SKO, nie ma więc żadnych dowodów na to, jak sytuacja, odnośnie zajęcia tego pasa, przedstawiała się od dnia 16 grudnia 2017 r. do dnia 3 stycznia 2018 r. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci zdjęć czy notatek urzędowych lub protokołów kontroli pasa drogowego. To, że zdaniem organu I instancji, przyczepa stała w tym samym miejscu w takim samym położeniu nie oznacza, że sytuacja ta miała miejsce w dniach od 16 grudnia 2017 r. do dnia 3 stycznia 2018 r. Kolegium nie wyklucza tego, że w tym czasie doszło do zajęcia, jednak na tę okoliczność brak jest w aktach odpowiednich dowodów. W wykazaniu ciągłości zajęcia brak jest tych dowodów właśnie w okresie od dnia 16 grudnia 2017 r. do dnia 3 stycznia 2018 r. Tego twierdzenia nie zmienia to, że już wcześniej wydano decyzję nakładająca karę za okres od dnia 23 listopada do dnia 15 grudnia 2017 r. Z faktu wydania takiej decyzji nie można bowiem wywodzić dalszej ciągłości, sokoro kolejna kontrola miała miejsce w dniu 4 stycznia 2018 r. W zakresie ciągłości zajęcia nie ma bowiem obowiązującego domniemania istnienia tej ciągłości. Zajęcie pasa, jeżeli trwa długi okres (np. kolejny) zawsze musi być wykazane stosownymi dowodami. Skoro nie ma ich w aktach, to Kolegium zmuszone było zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, jeśli uważa, że zajęcie istniało w okresie od dnia 16 grudnia 2017 r do dnia 3 stycznia 2018 r., to powinien te okoliczności wykazać stosownymi dowodami. Jeśli zaś nie posiada takich dowodów, to za pierwszy kolejny dzień zajęcia powinien przyjąć ewentualnie dzień 4 stycznia 2018 r., gdyż dopiero wtedy było przeprowadzona kolejna kontrola. Sprzeciw od przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy tj: 1. art. 138 §2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez: a. wydanie przez Organ II instancji rozstrzygnięcia, w którym uchylił zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten Organ, pomimo że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, istniała możliwość wydania merytorycznej decyzji pozwalającej na załatwienie sprawy co do jej istoty, b. wypowiedzenie się przez Organ Odwoławczy co do argumentacji skarżącej, niebędącej bezpośrednią przyczyną uchylenia decyzji Organu I instancji, które to stanowisko wykracza poza ramy zaleceń Organu II instancji kierowanych do Organu ponownie rozpoznającego sprawę i odbiera skarżącej prawo do dwuinstancyjnego oraz bezstronnego postępowania, 2. art. 138 §2 K.p.a. w zw. z art. 136 w zw. z art. 15 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na niezbadaniu sprawy przez Organ II instancji, co w konsekwencji skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji kasatoryjnej ze względu na: a. nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania przez Organ Odwoławczy pozwalającego na ewentualne uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, a także zaniechanie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, b. nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez spółkę w odwołaniu, w tym: – pisma z dnia 17 kwietnia 2018 r., w którym skarżąca już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji przez Organ I instancji kwestionowała ciągłość pozostawiania przyczepy na pasie drogowym, zaś Prezydent W., pomimo tego nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej niweczącej stanowisko K. sp. z o. o. z siedzibą w W., co świadczy o wyczerpaniu możliwości uzyskania przez tenże Organ nowych, nieznanych wcześniej dowodów, – akt postępowania Zarządu Dróg Miejskich o sygnaturze [...] (co dokładnie oznacza przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tychże aktach), choć wynika z nich zarówno okoliczność celowego działania Organu I instancji na szkodę spółki (który na podstawie tych akt miał możliwość ustalenia danych podmiotu występującego w charakterze strony, a pomimo tego, o toczącym się postępowaniu poinformował skarżącą dopiero w marcu 2018 r.), jak i fakt odwołania się przez spółkę pismem z dnia 12 maja 2018 r. od decyzji w sprawie obejmującej okres od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r., co w rezultacie, w niniejszej sprawie spowodowało nie tylko błędne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. za wiążącą, ale także pominięcie kwestii wydania decyzji z dnia [...] maja 2018 r. przez Prezydenta W. pomimo wcześniejszego zapoznania się przez ten Organ z argumentacją podnoszoną przez spółkę w analogicznej sprawie, dotyczącą m. in. braku dowodów na fakty stwierdzone w rozstrzygnięciu, 3. art. 107 §3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie przez Organ II instancji uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i wybiórczy, a przez to wadliwy, gdyż jego treść nie pozwala skarżącej na ustalenie przyczyn, dla których Organ Odwoławczy uznał, że jedynym możliwym rozwiązaniem jest ponowne zajęcie się sprawą przez Prezydenta W., w tym: a. nie wyjaśnił z jakiego względu Organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w trybie art. 136 K.p.a., b. nie odniósł się do wniosków dowodowych zaoferowanych przez spółkę, c. nie wytłumaczył z jakich względów Organ I instancji miałby na tym etapie uzupełniać materiał dowodowy w sprawie, skoro jego obowiązkiem jest wnikliwe, wszechstronne i szybkie działanie zmierzające do załatwienia sprawy, a brak przedłożenia innych, nowych dowodów w aktach sprawy, po złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. wyjaśnień, świadczy o niewykazaniu przez Organ I instancji istnienia obowiązku po stronie skarżącej, co w rezultacie, powinno skutkować umorzeniem postępowania, d. nie wyjaśnił, dlaczego na tym etapie podjął się oceny merytorycznej stanowiska skarżącej w części, która nie była bezpośrednią przyczyną uchylenia decyzji Organu I Instancji, choć na taką analizę jest za wcześnie, jeżeli Organ II instancji uważał, że istnieją braki dowodowe, uzasadniające uchylenie decyzji. Mając na uwadze powyższe na uwadze wniosła: 1. na podstawie art. 151 a §1 p.p.s.a. uwzględnienie sprzeciwu od decyzji i uchylenie decyzji Organu II instancji w całości, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie sądy administracyjne, stosownie do art. 64a p.p.s.a., kontrolują decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzje uchylające decyzje wydane przez organ pierwszej instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określane mianem decyzji kasacyjnej, rozpatrując złożony od nich sprzeciw. Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu odwoławczego została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli Sąd uzna, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a., uchyla zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., natomiast jeżeli stwierdzi zasadność decyzji kasacyjnej, oddala sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 marca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Wr 11/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oceniając czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przytoczony przepis określa dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj.: 1) przesłankę stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) przesłankę uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną musi wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, LEX nr 2292208). Wskazać należy, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Po 229/14, LEX nr 1582248; WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337; WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II SA/Wr 349/13, LEX nr 1380019). Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się na przyczyny podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji, od której wniesiono sprzeciw wynika, że organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone braki w postępowaniu dowodowym, które to braki winien wyjaśnić organ I instancji. Jak wskazano w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji uznał, że skarżąca była stroną niniejszego postępowania, na poparcie swoich twierdzeń przywołał uprzednią decyzję wydaną przez Prezydenta W., z której wynika, że skarżąca była już stroną postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. W. w rej. nr [...] przez umieszczenie reklamy na nośniku i w tym pasie. Wtedy organ wymierzył karę pieniężną za okres od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r. Ponadto należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej spółki z dnia 17 kwietnia 2018 r. (K 22 a/a), w których wskazano, że "zajęcie pasa drogowego nie służyło celom reklamowym. Przyczepa była przez skarżącą pozostawiana sporadycznie na miejscu postojowym miała pełnić rolę po prostu parkingową, dopóki nie była ponownie niezbędna na potrzeby działalności gospodarczej. Skarżąca nie zaprzeczyła, że na przyczepie była reklama (umieściła ją celowo, ponieważ dużo jeździ po Polsce, służyła zatem tylko i wyłącznie autoreklamie nieruchomości własnej). Skarżąca podkreśliła, że przyczepa nie stała w czasie ciągłym, a była pozostawiana raz na jakiś czas (nigdy na dłużej niż dobę), z uwagi na zdarzający się brak miejsca na jej przetrzymanie. Pozostawiana była w tym miejscu, ponieważ parking ten nie był objęty strefą płatnego parkowania. Skarżąca poinformowała, iż od dnia 28 lutego 2018 r., gdy tylko pojawiła się możliwość stałego przetrzymywania w jednym, stałym, prywatnym miejscu, przyczepa nie została już ani razu pozostawiana na przedmiotowym miejscu parkingowym. Podkreśliła, że nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu. Zwrócić uwagę na rozbieżności w materiale dowodowym z uwagi na fakt, iż więcej jest odnotowań w protokole kontroli 9 razy, a mniej zdjęć tylko 3. Powyższe oświadczenia skarżącej nadesłane w toku postępowania w odpowiedzi na wezwanie organu w trybie art. 10 k.p.a. wskazuje wprost, że skarżąca nie neguje faktu zajmowania pasa drogowego w pewnych odcinkach czasowych, nie neguje również, co najważniejsze, że jest właścicielką reklamy umieszczonej na przyczepie, a więc stroną niniejszego postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego za okres od 16 grudnia 2017 r. do 30 stycznia 2018 r. W tym miejscu należy wskazać, że czas zajęcia pasa drogowego, jest jednym z podstawowych elementów wyliczenia wysokości kary pieniężnej, gdyż zgodnie z art. 40 ust 12 udp. kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego stanowi 10-krotność opłaty za zajęcie tego pasa. Natomiast opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 1 i 4 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stanowi opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogi, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Analizując treść decyzji pierwszoinstancyjnej należy zauważyć, że SKO słusznie wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika dlaczego organ I instancji jako początek okresu zajęcia przyjął dzień 16 grudnia 2017 r., skoro pierwszy dowód wskazujący na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr. rej. [...] o treści "[...]" o łącznej powierzchni 17,68 m2 pochodzi z 4 stycznia 2018 r. (dokumentacja fotograficzna i pierwsza kontrola pasa drogowego). W ocenie Sądu, która zbieżna jest z oceną SKO, kwestie aktualnego zajęcia pasa drogowego w okresie 16 grudnia 2017 r. do 30 stycznia 2018 r. winien wyjaśnić organ I instancji, gdyż to właśnie ten organ jest ewentualnym dysponentem dowodów o zajęciu pasa drogowego przez skarżącego przed 4 stycznia 2018 r. W kontekście wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z 17 kwietnia 2018 r., stanowisko organu I instancji, że przyczepa stała w tym samym miejscu i w takim samym położeniu, jak w postępowaniu za okres od 23 listopada do 15 grudnia 2017 r., jest co najmniej niewystarczające. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu organ II instancji nie był w stanie wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. wskazanych wątpliwości, co do długości okresu zajęcia pasa drogowego, gdyż okres zajęcia pasa drogowego stanowi jedną z podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy od której uzależniony jest wymiar kary pieniężnej za jego zajęcie. W tym miejscu, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wypada wskazać, że rola Sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się li tyko do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie wynikała z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd może uwzględnić wniesiony sprzeciw. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd co do zasady nie ocenia merytorycznie sprawy, gdyż w skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania przez ten organ. Innymi słowy w ramach kontroli decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ma odpowiedzieć na pytanie, czy organ II instancji miał wystarczający materiał dowodowy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zaszła jak w sprawie niniejszej konieczność wyjaśnienia podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, co z uwagi na treść art. 15 k.p.a. uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd sprzeciw oddalił.