II SA/Rz 1066/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. K. – GRUPA [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1066/10 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wymierzył K. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Grupa [...], karę pieniężną w kwocie 230 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w R., poprzez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach 1 x 0,8 m o treści "[...] ze strzałką kierunkową, w okresie od 2 do 21 lutego 2010 r. Z ustaleń organu wynika, że reklama zamocowana była na ósmej latarni oświetlenia ulicznego, licząc od skrzyżowania z al. P., znajdującej się na terenie działki nr 1073/3 obr. [...]. Prezydent Miasta [...] wskazał, że K. K. nie posiadał zezwolenia na umieszczenie ww. reklamy w pasie drogowym ul. P., co zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej stanowiącej 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tej ustawy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, określonej uchwałą jednostki samorządu terytorialnego . Odnosząc się do twierdzeń K. K., że nie jest winny zajęcia pasa drogowego w zakwestionowanym miejscu, bowiem firma "K.", nie zamawiała takiej lokalizacji reklamy, organ wskazał, że pozostałe reklamy o treści "[...]" ze strzałką kierunkową, umieszczone w różnych lokalizacjach za zezwoleniem zarządcy drogi, posiadały identyczną szatę graficzną, treść, sposób zamocowania i wykonania. W odwołaniu złożonym od tej decyzji K. K. nie zgodził się z nałożeniem kary pieniężnej, twierdząc, że niejasne są okoliczności umieszczenia reklamy przy ul. P. Firma "K.", która wynajmuje miejsca pod tablice reklamowe, nie zamawiała takiej lokalizacji reklamy, a podobieństwo graficzne czy sposobu wykonania tablicy reklamowej nie mogą być podstawą obarczenia winą firmy odwołującego za umieszczenie bez zezwolenia wymienionej reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 6 oraz 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał na art. 4 pkt 1 cyt. ustawy, zawierający definicję określenia "pas drogowy", które oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są: droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Przedmiotem zezwolenia może być w szczególności umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za korzystanie z pasa drogowego na podstawie zezwolenia pobierana jest opłata, która w przypadku nie uzyskania zezwolenia stanowi podstawę naliczenia kary pieniężnej, stanowiącej 10-krotność opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz art. 30 ust. 4-6 ustawy). Jak wynika z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kolegium powołało się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, który stwierdził w czasie kontroli w dniu 2.02.2010 r. samowolnie umieszczoną, na latarni oświetlenia ulicznego tablicę reklamową o treści "[...]", ze strzałką kierunkową, w pasie drogowym ulicy P. (droga powiatowa), na terenie działki nr 1073/3, Reklama została zdemontowana 21.02.2010 r. Reklamę tę umieścił K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Grupa [...], który nie posiadał wymaganego zezwolenia. Prawidłowo zatem wymierzono mu karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz ustalono wysokość tej kary przy zastosowaniu odpowiedniej stawki. K. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organom błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Organy nie wyjaśniły wszechstronnie sprawy, uniemożliwiły też stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w szczególności co do pisma z 10.02.2010 r. , w którym skarżący informuje spółkę K., zlecającą mu świadczenie usług reklamowych, że nie zna przyczyn zmiany lokalizacji reklamy oraz nie zna podmiotu, który zmienił tę lokalizację. Skarżący uzyskał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ściśle określonych miejscach. Kontrola wykazała, że jedna z tablic (na ul. P.) znajduje się poza miejscem wyznaczonym w zezwoleniu i wbrew ustaleniom umownym łączącym skarżącego ze spółką K. Kolegium oparło rozstrzygnięcie na piśmie skierowanym przez Grupę [...] do spółki K., jednakże z treści tego pisma wynika wyłącznie, że skarżący nie zna przyczyn zmiany lokalizacji tablicy oraz nie zna podmiotu, który zmienił tę lokalizację. Odręczna adnotacja wyraźnie potwierdza, że nikt z firmy skarżącego nie wydawał polecenia umieszczenia tablicy na ul. P. Zebrane dowody nie są dostateczne dla wykazania, że to właśnie skarżący dokonał zmiany lokalizacji reklamy skutkującej jej nieuprawnionym umieszczeniem w części pasa drogowego nieobjętej uzyskanym zezwoleniem. Stało się to bez wiedzy zarówno jego, jak i jego klienta, którzy nie dokonywali w tym zakresie żadnej zmiany umowy. Organ nie odebrał od strony wyjaśnień w tym zakresie oraz uniemożliwił jej wypowiedzenie się w sprawie, co powoduje, że wydane decyzje są "co najmniej przedwczesne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem tych decyzji było wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez wymaganego zezwolenia. Pas drogowy, stanowiący cześć drogi publicznej podlega prawnej ochronie, wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Co do zasady, nie może być on wykorzystywany na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego. Jedynie w drodze wyjątku, na zasadach określonych w art. 39 ust. 3, 6 i 7 ustawy o drogach publicznych, za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, odpłatnie, dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym także kanałów technologicznych służących umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 zezwolenia właściwego zarządcy drogi, udzielanego decyzją administracyjną, wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym (niezwiązanych z budową i utrzymaniem dróg), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej przypadki . Za zajęcie pasa drogowego na ww. czynności pobiera się opłatę. Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 3.12.3008 r., II GSK 560/08, System Orzecznictwa LEX Nr 518207). W rozpatrywanej sprawie podmiotem, na którego nałożona została kara pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą GRUPA [...]. Ustalając, iż podmiot ten ponosi odpowiedzialność za umieszczenie w pasie drogowym ulicy P. reklamy o treści "[...]", bez zezwolenia, organy rozpoznające sprawę oparły się na informacjach uzyskanych od "K." sp. z o.o. oraz GRUPA [...], że "wszelkie sprawy związane z ekspozycją tablic na latarniach oświetlenia ulicznego na terenie miasta R. prowadzi w imieniu "K." sp. z o.o. GRUPA [...]. Z akt sprawy wynika, że spółka "K." zawarła z firmą skarżącego - GRUPA [...] umowę na świadczenie usług reklamowych, jednakże do akt tych nie dołączono treści tej umowy. .Brak jej analizy uniemożliwia jednoznaczne ustalenie zasadniczej dla nałożenia kary kwestii, kto jest właścicielem reklamy, a więc podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Tym samym postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego Jednocześnie w prowadzonym przez organy postępowaniu nie brała udziału spółka "K.", choć w ocenie Sądu, ma ona interes prawny w tymże postępowaniu. Fakt ten świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. nakazującego organom administracji zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu i jest przesłanką do jego wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). Wskazane naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wziął pod uwagę z urzędu i zakwalifikował je jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taki charakter naruszenia obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzone natomiast naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, stanowią podstawę uchylenia wymienionych decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy w sytuacji, gdy bez udziału wszystkich stron dokonano ustaleń faktycznych, byłaby przedwczesna. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego. W postępowaniu ponownym organ zapewni w nim udział "K." sp. z o.o., dopuści dowód z umowy zawartej pomiędzy tą spółką a firmą skarżącego, a także wyjaśni kwestię, która ujawnił skarżący w toku rozprawy przed Sądem, a mianowicie fakt, że wykonywanie i montowanie reklam zlecał także innej formie, będącej jego podwykonawcą.