II SA/Wr 415/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Michał Melnyczenko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozpoznawanym obecnie sprzeciwem zakwestionowana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego we [...] (dalej DWINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylająca z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] marca 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...]. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z akt sprawy wynika, że przed PINB od 2014 r. toczyło się z udziałem A. D. (uczestnika) postępowanie sprawie rozbudowanego przez I. S. budynku, podczas którego przeprowadzono kontrolę i oględziny obiektu oraz uzyskano przedłożone przez właścicielkę na żądanie organu Orzeczenie w sprawie stanu technicznego. Decyzją PINB z dnia [...] listopada 2014 r. organ orzekł o umorzeniu ww. postępowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotem zainteresowania organu były roboty budowlane dotyczące dobudowy w 1974 r. garażu, jego przebudowy w latach 1989-1990 oraz roboty remontowe wykonane samowolnie w tym garażu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] stycznia 2015 r. Następnie, w związku z wystąpieniem pełnomocnika A. D. o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej opisanego wcześniej budynku mieszkalnego, PINB przeprowadził w dnia [...] grudnia 2016 r. oględziny – z udziałem I. S. - w sprawie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku mieszkalnego, z której to czynności spisano protokół. Odnotowano w nim, między innymi, że "nie stwierdzono zmian konstrukcji garażu wraz z wykonaną w jego wnętrzu łazienką w stosunku do protokołów z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. Wszystkie posiadane przez I. S. dokumenty dotyczące przebudowanego budynku znajdują się w aktach prowadzonej wcześniej sprawy". W tym stanie faktycznym PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił A. D. wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy łazienki a po uchyleniu tego postanowienia przez DWINB i po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017r. (sygn.akt II SAB/Wr 68/17) w którym zobowiązano organ do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie legalności budowy garażu i łazienki dobudowanych od północnej strony budynku, PINB decyzją z dnia [...] marca 2018 r. umorzył postępowanie w powyższej sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwołał się do postępowania prowadzonego w 2014 r. stwierdzając, że przedmiot postępowania objętego tą decyzją zawiera się w postępowaniu rozstrzygniętym ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., do której odnosi się zasada trwałości określona w art. 16 k.p.a. PINB zauważył, że w podczas postępowania w 2014 r. stwierdzono, iż inwestor uzyskał - co prawda - w 1976 r. pozwolenie na użytkowanie garażu, jednak wykonano w nim także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z tego też względu, zobowiązano właścicielkę do przedłożenia orzeczenia technicznego i inwentaryzacji obejmującej swoim zakresem cały obiekt garażu – łącznie z łazienką. Organ stwierdził, że garaż był przebudowany w latach 1989-1990 oraz remontowany w 1997 r. w zakresie robót pokrywczych, elewacyjnych, wymiany posadzki i drzwi. Strona przedłożyła także "Orzeczenie techniczne stanu technicznego garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego" potwierdzające prawidłowość wykonanych robót. Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe wydanie decyzji, ponieważ w przedmiocie którego ono dotyczy została już wydana ostateczna decyzja administracyjna. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik A. D. wnioskując o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy. Zarzucono naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz zignorowanie przepisów Prawa budowlanego dotyczących legalizacji samowoli budowlanej i przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Zakwestionowano przyjęcie przez organ, na podstawie orzeczenia technicznego, że łazienka nie narusza przepisów podczas, gdy orzeczenie dotyczy tylko garażu. Sama treść orzeczenia technicznego – zdaniem odwołującego się – także budzi wątpliwości, gdyż nie zawiera żadnych odległości od granicy z działką sąsiednią ani wymiarów nowo wybudowanej łazienki i garażu. Odwołujący się zarzucił pominięcie przez organ, że garaż i łazienka które zostały wybudowane, mają zupełnie inne parametry od budynku na wybudowanie którego uzyskano pozwolenie na budowę w 1974 r. W tym zakresie wskazano na brak dokumentacji geodezyjnej powykonawczej oraz, ze na mapach nie widnieje garaż i łazienka o istniejących parametrach. Gabaryty bryły łazienki i garażu w aktualnym kształcie są niezgodne z pierwotnym projektem budowlanym z 1974 r. Mylnie też organ przyjmuje, że łazienka została wyodrębniona w garażu, który powstał legalnie. Zdaniem odwołującego, po 1976 r. wybudowano, bez pozwolenia na budowę, zupełnie nowy obiekt – łazienkę, a następnie przylegający do łazienki garaż, który aktualnie znajduje się winnym miejscu niż wynikało to z pozwolenia na budowę z 1974 r. Strona zarzuciła, że decyzja z [...] listopada 2014 r. umarza postępowanie co do dwóch odrębnych kwestii tj. samowoli budowalnej w zakresie wybudowania pomieszczeń garażu i łazienki oraz rozbudowy budynku zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 2012 r. Uwzględniając powyższe odwołanie DWINB uchylił zakwestionowana nim decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że na gruncie Prawa budowlanego postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Mając na uwadze przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, jakim są samowolnie wykonane roboty polegające na budowie łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej budynku, organ zauważył, że samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych innych niż budowa podlega postępowaniu naprawczemu z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, którego celem jest ustalenie poprawności wykonanych robót budowlanych. Rozpoznając sprawę organ II instancji po przeanalizowaniu dokumentów przywołanych w decyzji organu I instancji (co do pozwolenia na użytkowanie garażu, orzeczenia dotyczącego stanu technicznego garażu, ustaleń z oględzin) stwierdził, że zebrane w toku postępowania dowodowego dokumenty nie wskazują, aby samowolnie wykonane roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem DWINB, organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na Orzeczeniu technicznym z dnia 30 września 2014 r., nie uzyskał zaś inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dobudowanej łazienki i garażu. Dopiero takie dowody umożliwiłyby ustalenie prawidłowości określenia odległości budynku z granicą działki. Wobec znacznej rozpiętości czasowej organ I instancji powinien przeprowadzić oględziny przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, mając na uwadze, że roboty przebudowy garażu realizowane były w latach 1989-1990, organ odwoławczy zauważył, że do uregulowania samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie mają przepisy art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym, PINB powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zaistniały podstawy do sanowania zaistniałej samowoli budowlanej, tj czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 - 42 Prawa budowlanego, czyli powinien wykluczyć istnienie podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podkreślił także, że ocena zgodności z przepisami obiektu budowlanego lub jego części wykonanych samowolnie, powinna być dokonana przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie orzekania o samowoli budowlanej a nie w dacie jej realizowania. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) , zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 k.p.a) Powyższa decyzja została zakwestionowana w drodze sprzeciwu wniesionego przez I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprzeciwie strona zarzuciła organowi: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż, decyzja pierwszej instancji wydana została o kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy na który składają wyniki przeprowadzonych kilkukrotnie oględzin (w dniach [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2014 r. i [...] grudnia 2016 r.); - art. 105 § 1 k.p.a. gdyż, w sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania; - art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej; - art. 12 k.p.a. przez naruszenie zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania; - art. 85 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia kolejnych oględzin w sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonych wcześniej oględzin budynku były dla organu I instancji przekonujące i wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując postawione zarzuty strona wskazała na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organ podjął wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem strony dokonanie ponownych oględzin, jak sugeruje organ odwoławczy nie jest niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co do którego PINB miał wiedzę wynikającą z oględzin przeprowadzonych w 2014 i 2016 r. Kolejne oględziny nie wniosłyby do sprawy żadnych nowych faktów i stałby w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Kłóciłoby się to również z zasadą szybkości wyrażoną wart. 12 k.p.a. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że brak było przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nie zachodzi również konieczność wyjaśnienia stanu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na sprzeciw strona przeciwna wniosła o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego stanu sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.). Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy zastosowaniu art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a (przy rozpoznaniu skargi). Wyznacza go art. 64 e u.p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ( art. 151a § 1 zd. 1 u.p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd sprzeciw oddala ( art. 151 a § 2 u.p.p.s.a.). W aktualnym prawnym, w tym przyśpieszonym postępowaniu sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny istnienia przesłanek do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił zatem zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli decyzji kasacyjnej ograniczając ją tylko do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie obejmuje ona zatem zgodności decyzji ze wszystkimi przepisami prawa - w tym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji jak też prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 CBOSA orzeczenienia.nsa.gov.pl). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami tego rodzaju, że obligowały one Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawego. Tym samy sprzeciw okazał się uzasadniony. Wzorcem kontroli w niniejszej sprawie jest przede wszystkim przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych przez organ, albowiem fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej, musi zatem się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też zbadać, czy na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Dyrektywy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) powodują jednak, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną tylko, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Zatem w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, rozważyć należy, czy organ odwoławczy może - nie przekraczając granic dwuinstancyjności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że DWINB, nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć przede wszystkim należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania. Co jednak kluczowe w niniejszej sprawie – a pozostało poza uwagą organu odwoławczego – to wskazana przez organ pierwszej instancji przyczyna umorzenia postępowania zgoła odmienna, od tej którą przywołano w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Bezsprzecznie, organ pierwszej instancji w związku z wystąpieniem pełnomocnika A. D., wszczął bowiem postępowanie w sprawie legalności budowy w sprawie legalności budowy łazienki i garażu dobudowanych od strony północnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...]. Kwestia ta przesądzona została prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017r. (sygn.akt II SAB/Wr 68/17). Przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania PINB dopatrzył się w tożsamości przedmiotowej i podmiotowej tak określonej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. PINB nie stwierdził zatem bezprzedmiotowości postępowania ze względu na wynik postępowania w ramach którego badałby, czy istnieją podstawy do władczej ingerencji poprzez wydanie nakazów czy zakazów w związku z samowolnie wykonanymi robotami ale stwierdził, że nie jest możliwe procedowanie w sprawie, gdyż została już ona rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W związku z powyższym zaakcentować należy zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Tym samym aktualny jest pogląd, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji rolą organu odwoławczego w niniejszej sprawie, było w pierwszym rzędzie zweryfikowanie wskazanych przez PINB przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Dopiero bowiem stwierdzenie, że nie zostały on spełnione stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania - tj. przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a w konsekwencji, także (na skutek zaniechania czynności procesowych dla zbadania podstaw do zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego) art. 7, art. 77 § 1 - mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego obowiązku organ odwoławczy jednak się nie wywiązał, gdyż w ogóle nie odniósł się do przyczyny umorzenia postępowania wskazanej przez PINB. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, DWINB nie wyjaśnił , odnosząc się do wskazanych przez organ pierwszej instancji przyczyn umorzenia postępowania, jakie przepisy postępowania i dlaczego organ ten naruszył. Nie stanowi dostatecznego wypełnienia obowiązku uzasadnienia decyzji wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzja wydana została naruszeniem zasady prawdy obiektywnej bez wyczerpującego zebrania materiału (art. 77 § 1 k.p.a.) i jego należytej oceny (art. 80 k.p.a.) skoro nie odnosi się ono w sposób do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnia dlaczego, jego zdaniem (także w świetle podanych przez PINB przyczyn umorzenia) doszło do naruszenia ww. przepisów. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej wynika, że zdaniem organu odwoławczego konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia dla uzupełnienia dokumentacji o inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz w celu ponownego przeprowadzenia oględzin (ze względu na znaczy upływ czasu). Organ nie wyjaśnia jednak logicznej zależności między zleconym zakresem sprawy wymagającym wyjaśnienia a możliwymi jego wynikami tj. nie wykazuje istotności wpływu ustalania ww. okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności w kontekście umorzenia postępowania ze względu na tożsamość sprawy zakończonej decyzją z 2014 r. i sprawy obecnie rozpatrywanej. W ocenie Sądu zakres zleconego postępowania dowodowego nie przekracza zresztą ram zakreślonych art. 136 k.p.a. DWINB nie uzasadnia jednak, z jakich względów nie jest możliwie uzupełnienie tych dowodów w postępowaniu odwoławczym na zasadzie art. 136 k.p.a. a nadto nie wykazuje w żaden sposób, że zalecony do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem jak już to zaznaczono, dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie, wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy wykazać musi, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, że prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska albo konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie nie stanowią przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gdy organ odwoławczy stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego winien orzekać reformacyjnie. W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji. Przedstawione wyżej stanowisko wynika z ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazuje się w nim między innymi, w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uchylił się od obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, że obowiązek tak nakłada na niego art. 15 k.p.a. Powyższe było efektem wydania decyzji kasacyjnej z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ II instancji winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a więc mając na uwadze przede wszystkim wskazane przez organy I instancji przyczyny bezprzedmiotowości, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, podniesione przez stronę zarzuty odwołania ale również ewentualne nowe okoliczności faktyczne i prawne (które mogły się pojawić w sprawie). Jeżeli w wyniku powyższych czynności organ stwierdzi, że stan faktyczny sprawy jest jasny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – ewentualnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego – winien podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (w razie konieczności po wcześniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, organ będzie miał na uwadze, że decyzję kasacyjną może wydać tylko w sytuacjach przewidzianych prawem (opisanych w niniejszym wyroku), szczegółowo uzasadniając spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wykazując brak podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na względzie, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 i art. 205 ww. ustawy.