VII SA/Wa 1352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi A. B. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1186 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] Sp.j. (dalej: inwestor) pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku zabytkowego przy ul. S. w [...]., na działce nr ewid. [...] km. [...], obręb [...]., na funkcję hotelową w zakresie remontu rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta. Przywołując treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że "żaden przepis prawa budowlanego nie zezwala na dzielenie pozwolenia na budowę na wybrane elementy jednego budynku. Oznacza to, że inkryminowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego". Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy obejmuje ono więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Z powyższego organ I instancji wywiódł, że w niniejszej sprawie inwestor winien wnioskować o zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego całe przedsięwzięcie, a przynajmniej taką część, która pozwoli na użytkowanie budynku. Wojewoda stwierdził również, że wydając pozwolenie na budowę Prezydent nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych oraz ich właściwej kwalifikacji, co zdaniem organu oznacza, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a. w związku z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, naruszenie to nie miało jednak charakteru rażącego. Dalej organ wskazał, że zakres robót budowlanych, na które inwestor uzyskał pozwolenie konserwatorskie dotyczy wymiany więźby dachowej, wymiany pokrycia dachowego, wymiany orynnowania i obróbek blacharskich, wykonania izolacji dachowych, wykonania stropu nad poddaszem użytkowym oraz stropu nad pierwszym piętrem, remontu ścian zewnętrznych poddasza i lukarn, rozbiórki i odtworzenia lukarn (wraz z korektą usytuowania), montażu okien połaciowych, okien oddymiających, klapy oddymiającej, wyłazów dachowych oraz instalacji odgromowej, a więc wnioskowanych robót budowlanych w obrębie rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra. Mając na uwadze ww. zakres robót, Wojewoda uznał, że nie stanowią one w całości odtworzenia stanu pierwotnego, o którym mowa w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, dotyczą bowiem wykonania nowych elementów budowlanych (okien połaciowych, okien oddymiających, klap dymowych itd.), jak również wykonania stropów w innej formie i konstrukcji niż były do tej pory. Wnioskowane roboty budowlane powinny, zdaniem Wojewody zostać zakwalifikowane jako przebudowa budynku zabytkowego, stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Jednak błędna kwalifikacja robót budowlanych, nie spowodowała, że podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zakres wnioskowanych robót budowlanych jest bowiem tożsamy z zakresem robót, na prowadzenie których inwestor uzyskał pozwolenie konserwatorskie. Sam tryb administracyjny - tj. uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest adekwatny do zakresu wnioskowanych robót. W konsekwencji Wojewoda uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80, 107 § 3, 108 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 9 i art. 5 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ odwoławczy, w oparciu o analizę części opisowej projektu budowlanego wyjaśnił, że przedmiotem spornej inwestycji jest przebudowa istniejącego budynku usługowego na obiekt o funkcji hotelowej - etap pierwszy: Remont rejonu dachu budynku ponad konstrukcją 1 piętra. W projekcie wskazano, że szczegółowy zakres robót został usankcjonowany w pozwoleniu Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym, będącym załącznikiem do projektu. Dalej GINB podniósł, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działka nr [...]) na cele budowlane. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań określonych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceniając kontrolowaną decyzję w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...], na której realizowana jest sporna inwestycja, objęta została zakresem obowiązywania Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego plac [...] - ulica [...] w [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].07.2013r., poz.[...]). Działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1U - o przeznaczeniu podstawowym: usługi, usługi administracji, usługi nauki i usługi oświaty, tereny zabudowy usługowej. W ocenie GINB zakres robót wskazanych w projekcie budowlanym dotyczy wyłącznie prac przy dachu budynku. Nie został zatem naruszony przepis planu miejscowego odnoszący się do przeznaczenia terenu. GINB nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r., poz. 1065 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), gdyż zakres przedsięwzięcia mieści się w kubaturze istniejącego budynku i w ramach niniejszej inwestycji nie planuje się żadnych zmian w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust.1 pk 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zawartej w odwołaniu, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji argumentacji dotyczącej naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego GINB wskazał, że z przepisu tego wynika zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku wniosku obejmującego obiekt budowlany pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego dotyczącego tego obiektu, w tym jego części składowe w takiej postaci, by mogły być one użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Od zasady tej ustawodawca dopuścił wyjątek, tj. w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę więcej niż jednego obiektu, możliwe jest "etapowanie" procesu budowlanego. Wymaga to złożenia wyraźnego wniosku inwestora, przy czym wydane w tym trybie pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów (lub zespołu obiektów) mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wydanie pozwolenia na budowę na poszczególne obiekty możliwe jest jedynie wówczas, gdy mogą być one użytkowane zgodnie z ich docelową funkcją i sposobem zagospodarowania. Zdaniem GINB analiza części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że przedmiotem inwestycji są roboty budowlane polegające na przebudowie dachu istniejącego budynku, przy czym zakres tych robót wskazuje, że zamierzenie polegające na przebudowie dachu zostało zaprojektowane w sposób całościowy. To z kolei oznacza, że zgodnie z art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego decyzja Prezydenta została wydana dla całego zamierzenia budowlanego. Użyte w tej decyzji określenie "Etap pierwszy - remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 pietra" nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z "etapowaniem inwestycji", o którym mowa w ww. przepisie. Należy bowiem odróżnić, etapowanie w rozumieniu art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego od etapowania w rozumieniu potocznym, tj. wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, tak jak w niniejszej sprawie, obejmujących poszczególne elementy konstrukcyjne budynku. Za błędną wobec powyższego, GINB uznał argumentację organu I instancji stwierdzającego naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. GINB zgodził się natomiast ze skarżącym, że zakres przedmiotowych robót wykracza poza definicję remontu określoną w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż nie polega wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego. Roboty te obejmują bowiem m.in. wykonanie nowych elementów budowlanych (okien połaciowych, włazów dachowych, okien oddymiających, klap dymowych itd,), jak również wykonanie stropów w innej formie i konstrukcji, niż dotychczas. Zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, powinny one zostać zakwalifikowane, jako przebudowa obiektu budowlanego. Tym niemniej GINB ocenił, że błędne nazwanie w sentencji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę projektowanych robót jako "remont", zamiast "przebudowa", nie daje podstawy do stwierdzenia, że Prezydent dopuścił się rażącego naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Przesłanki pozwalające na przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia przepisu prawa, nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na brak skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym też zakresie GINB wyjaśnił, że zakres wnioskowanych robót budowlanych jest tożsamy z zakresem robót, na które inwestor uzyskał pozwolenie konserwatora zabytków, które podyktowane były pilną interwencją w celu ratowania i zachowania obiektu zabytkowego w najwyższym stopniu autentyczności. Również tryb administracyjny - uzyskanie pozwolenia na budowę jest adekwatny do zakresu wnioskowanych robót. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji Prezydenta rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy wskazał na znajdującą się w aktach sprawy Ekspertyzę techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego Domu [...] w [...], sporządzoną w marcu 2020 r., potwierdzającą zły stan techniczny konstrukcji drewnianej dachu oraz pokrycia i stwierdził, że wykonanie w takiej sytuacji robót budowlanych w zabytkowym budynku, objętym ochroną konserwatorską, nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale przeciwnie - może być rozpatrywane w kontekście ważnego interesu społecznego. W związku z powyższym, w ocenie GINB, w niniejszej sprawie z całą pewnością nie doszło do naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Podsumowując GINB ocenił, że kontrolowana decyzja Prezydenta nie naruszała rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze na decyzję GINB skarżący wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody, zarzucając naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez absurdalną interpretację art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że organ odwoławczy nie rozumie powyższego przepisu Prawa budowlanego uznając, że wyremontowany dach jest determinantem faktu, że budynek będzie mógł samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, czyli jako obiekt hotelowy. Zdaniem skarżącego bez znaczenia w sprawie są powołane przez organ przepisy, a także przywołane fragmenty z opisu technicznego projektu oraz odnoszenie zakresu projektu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem skarżący nie oparł skargi na wadliwości projektu budowlanego, czy też niezgodności projektu z przepisami. Skarżący podkreślił, że wykonywanie robót budowlanych nieobjętych pozwoleniem na budowę winno skutkować zastosowaniem art. 48 ust. 1 pkt 1. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] Sp.j. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku zabytkowego na funkcję hotelową w [...] przy ul. S. w [...], na działce nr ewid. [...]km. [...], obręb [...], w zakresie remontu rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, a ocena ta, zdaniem Sądu jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, zarówno w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego (uwzględniając stan z daty badanego aktu). Prowadząc zaś postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy uwzględnieniu trybu w jakim orzekały, dokonały pełnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, uwzględniając wszystkie przesłanki nieważności, a także wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne, które dla tej oceny mogły mieć znaczenie prawne. Szczególnej analizie poddały natomiast kwestie podnoszone przez skarżącego w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kierując się przy tym prawidłową wykładnią tego przepisu i dochodząc do właściwych konkluzji, tj. stwierdzając, że również i ta przesłanka, w tym z przyczyn podniesionych we wniosku, a następnie powtórzonych w odwołaniu, nie wystąpiła. Sąd uznając te rozstrzygnięcia za zgodne z prawem, podziela w pełni analizę i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rozważania w niej zawarte traktuje za własne (w tym w zakresie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego). Sąd zauważa jednocześnie, że GINB nie naruszył w sprawie ani art. 156 § 1 pkt 2, ani art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzając, że w okolicznościach występujących w sprawie nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, w tym w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Słusznie w tej sytuacji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, a swoje stanowisko w tej kwestii w sposób wyczerpujący (także w zakresie niepodnoszonych przez skarżącego kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno – budowlanymi) zawarł w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym też kontekście, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ w postępowaniu o charakterze nadzorczym jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1. W ocenie skarżącego, kwestionowana decyzja Prezydenta dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec wydania jej z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na objęcie nią jedynie części zamierzenia inwestycyjnego tj. przebudowy dachu istniejącego budynku zabytkowego. Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej wady nieważności, w tym z przyczyn podniesionych przez skarżącego, jako że brak pozostałych wad uregulowanych w art. 156 § 1 nie był w sprawie sporny. Zdaniem Sądu, takie postępowanie w sprawie miało miejsce, czego odzwierciedleniem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Czyniąc ustalenia w ww. kwestii, GINB kierował się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa". W konsekwencji organ ten właściwie ocenił, że weryfikowana decyzja Prezydenta nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielił wprawdzie stanowisko skarżącego, że sporne roboty budowlane określone w decyzji Prezydenta jako "remont", powinny być zakwalifikowane jako "przebudowa" jednakże z uwagi na ich ewentualne konsekwencje, dostrzeżone "wady" nie mają charakteru kwalifikowanego, bowiem nie wywołują skutków społeczno – ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dla wykazania poprawności stanowiska organu odwoławczego Sąd, po analizie projektu budowlanego zauważa, że przedmiotem spornej inwestycji była przebudowa istniejącego budynku usługowego na obiekt o funkcji hotelowej. Z pkt 2.1 opisu technicznego do projektu architektoniczno – budowlanego wynika, że "w zakres niniejszego projektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę wchodzi jedynie przebudowa dachu w celu zabezpieczenia obiektu przed następstwem działania warunków atmosferycznych oraz dostosowania go do nowej planowanej funkcji z jednoczesnym uwzględnieniem (...) zaleceń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Z kolei z pkt 4.1 ww. opisu wynika, że "inwestycja w pierwszym etapie nie obejmuje elewacji budynku – zostaną one w niezmienionej formie. Na rysunkach elewacji podano jednak elementy docelowego wyglądu elewacji, jednak przedmiotem I etapu niniejszej inwestycji jest odtworzeniowy remont rejonu dachu". W świetle powyższego zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przedmiotem inwestycji są roboty budowlane polegające na przebudowie dachu istniejącego zabytkowego budynku. Przy czym zakres tych robót, na które pozwolenia udzielił ww. organ konserwatorski w decyzji z dnia [...] września 2020 r., obejmowały "więźbę w całości do rozebrania, elementy po ocenie stanu technicznego po wyselekcjonowaniu do odłożenia do wykorzystania w rekonstrukcji więźby; na poziomie poddasza użytkowego więźba w całości z nowych elementów do odbudowania w ramach ochrony przeciwpożarowej; na poziomie poddasza nieużytkowego do odtworzenia w swoim pierwotnym kształcie, z wykorzystaniem wyselekcjonowanych elementów oryginalnych, w przypadku konieczności wymiany części więźby zdestruowanej, nowe elementy należy wykonać ściśle na wzór oryginału; wymiana połaci dachowej na głównej części budynku - dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie, nad częścią owalną oraz nad klatką schodową pokrycie papą termozgrzewalną dwuwarstwową klejoną na zakład". Biorąc zatem pod uwagę zakres planowanych robót budowlanych i posiadaną przez inwestora zgodę konserwatora zabytków na te roboty, stwierdzić należało, że zamierzenie polegające na przebudowie dachu zostało zaprojektowane w sposób całościowy. Nie sposób zatem mówić, że kontrolowana decyzja Prezydenta nie została wydana dla całego zamierzenia budowlanego, jak sugeruje skarżący, co miałoby naruszać rażąco art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który ustanawia zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jeżeli bowiem z przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumentów projektowych wynika, że pozwolenie ma dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego (tu przebudowy dachu nad poddaszem w zakresie rozbiórki i odbudowy konstrukcji więźby i wymiany pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich), to organ mógł zgodnie z prawem zezwolić na tę przebudowę, zatwierdzając w tym zakresie kompletny projekt budowlany. Jakkolwiek to we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa, to rację ma GINB, że użyte w tym wniosku, jak i w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta sformułowanie "etap pierwszy – remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra", nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z "etapowaniem inwestycji", o którym mowa w art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego wskazującym, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W tym też kontekście nie może ujść uwadze, że roboty budowlane objęte kwestionowaną decyzją dotyczyły przebudowy dachu w budynku już istniejącym, a nie pozwolenia na budowę obiektu nowopowstającego. W tej ostatniej ewentualnie sytuacji można byłoby mówić o naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, co potwierdzają szeroko przywołane w odwołaniu i skardze wyroki sądów administracyjnych zapadłe w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę np. wyciągu narciarskiego, stacji bazowej telefonii komórkowej, czy budowy zespołu budynków mieszkalno – usługowych z pominięciem przez inwestora w projekcie budowlanym wykonania przyłączy mediów. Sąd podziela również ocenę GINB, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji Prezydenta rygoru natychmiastowej wykonalności. GINB przywołał w tym zakresie fragmenty ekspertyzy technicznej stanu technicznego Domu [...] w [...] dotyczące dachu, z której wynikało, że "ogólnie stan techniczny konstrukcji drewnianej dachu oraz pokrycia uznaje się za zły, lokalnie za zupełnie zły. Praktycznie na przeważającej powierzchni poddasza więźba nadaje się wyłącznie do wymiany na nową poprzez odwzorowanie istniejącej". Słusznie też organ wskazał, że wykonanie robót budowlanych w zabytkowym budynku, objętym ochroną konserwatorską, którego stan techniczny jest określany jak "zły, lub lokalnie zupełnie zły" nie tylko nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ale przeciwnie, może być rozpatrywane w kontekście ważnego interesu społecznego. Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby ocena GINB wyrażona w zaskarżonej decyzji była błędna, nieuprawniona, czy też oparta na powierzchownej analizie. Sąd zauważa przy tym i podkreśla, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18 – publ. Cbosa). W tych warunkach, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o jej oddaleniu.