II OSK 697/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2690/16 w sprawie ze skargi K. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2690/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę K. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., nakazującej K. K. rozbiórkę wolnostojącego, nietrwale związanego z gruntem, obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 3 m na 2,01 m, na terenie działki nr [...], położonej w B. gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K. i H. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 2 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., ponieważ istniały merytoryczne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., ponieważ decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Pomorskiego WINB w G. z dnia [...] lipca 2016 r., była sprzeczna z prawem; 2. prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, że obiekt drewniany znajdujący się na działce nr 286/75 jest trwale z gruntem związany i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako budynek gospodarczy wymagał zgłoszenia, mimo iż z opisu tego obiektu, wynika iż nie ma on fundamentów, nadaje się do przeniesienia w każde miejsce i nie wychodzą z niego na zewnątrz żadne instalacje; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną K. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko zarówno Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którzy rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym przyjęli, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2012 r., nakazującej K. K. rozbiórkę budynku gospodarczego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzorczego jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzało się do zbadania czy kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dokonywane w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenia organu administracji dotyczyły więc stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem, rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne, bezsporne i można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895; por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10). Należy pamiętać, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na uwzględnienie nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010.243.1623 j.t.). Sąd Wojewódzki zasadnie bowiem zaakceptował orzeczenia organów nadzoru w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę "obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą". Z uzasadnienia decyzji GINB wynika, że weryfikował on kwestionowaną decyzję z 22 lutego 2012 r. wydaną po ustaleniu przez organ powiatowy, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez zgłoszenia wymaganego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co do którego działania legalizacyjne okazały się bezskuteczne. W kontekście postawionych zarzutów kasacyjnych istotna jest ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który trafnie wywiódł, że sporny obiekt budowlany powinien być zakwalifikowany jako wolno stojący budynek gospodarczy. Z materiału dowodowego wynikało, że jest to obiekt wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, zadaszony oraz trwale związany z gruntem - w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ nadzoru wyjaśnił, że według orzecznictwa dotyczącego art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmuje się, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. W rezultacie organ nadzoru uznał, że posadowienie przedmiotowego obiektu na bloczkach betonowych umieszczonych na gruncie stanowiło trwałe związanie z gruntem, przy czym wskazał na jego istnienie od około 3 lat, potwierdzające stabilność konstrukcji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa to, że organ powiatowy w decyzji z [...] lutego 2012 r. określił obiekt budowlany jako nietrwale związany z gruntem, skoro w istocie poprawnie go zakwalifikował na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ nadzoru przedstawił okoliczności wykluczające potraktowanie spornego obiektu, jako tymczasowego, podkreślając w szczególności kilkuletni okres jego istnienia. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd prawidłowo odniósł się w uzasadnieniu wyroku do przesłanek, które determinowały kwalifikację przedmiotowego obiektu jako wolno stojącego budynku gospodarczego, podlegającego regulacji art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Mianowicie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pominięto całkowicie przedstawioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co do użytego w definicji budynku pojęcia "trwałego związania z gruntem". Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wielokrotnie podnoszono, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Przyjmuje się również, że wydzielenie budynku za pomocą przegród budowlanych i dachu tworzy w budynku przestrzeń zamkniętą, będącą osłoną przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A.Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, str. 39 i powołane tam orzeczenia oraz wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane). Należy w tym miejscu wskazać, że w rozpoznawanej sprawie cechy spornego obiektu ilustruje dokładnie dokumentacja zdjęciowa, a ustalenia organu co do jego parametrów, daty powstania nie były kwestionowane przez skarżących. Nie był również sporny fakt, że przedmiotowy domek gospodarczy zrealizowany został przez jego właścicieli bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W takim stanie sprawy wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawnej kwalifikacji obiektu budowlanego i rozstrzygnięcia o jego legalizacji bądź rozbiórce. Z tych wszystkich względów w sprawie nie wystąpiła przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej. Zaznaczyć należy, że organ powiatowy miał obowiązek zastosować sankcję z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji gdy właściciel obiektu (inwestor) nie wykonał czynności związanych z legalizacją obiektu. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.