II GW 67/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Opolskiego z dnia 8 lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Opolskim a Prezydentem Miasta Opola w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Opolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wnioskiem z 8 lipca 2021 r. Starosta Opolski zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta Opola poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez [A.] Sp. z o.o. Sp. k. w O. w sprawie zawiadomienia o zbyciu pojazdu marki Volkswagen Golf nr rej. [...]. Starosta Opolski wskazał, że 1 października 2020 r. [A.] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w O. przy ulicy O. [...] w O. (dalej: Zbywający, Spółka) złożyła w Urzędzie Miasta Opola zawiadomienie o zbyciu ww. pojazdu. Następnie pismem z 19 maja 2021 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej cyt. jako: k.p.a.) przekazał zawiadomienie Zbywającego, zgodnie z właściwością, Staroście Opolskiemu wskazując, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ ich rejestracji. Zdaniem Starosty Opolskiego, za właściwością Prezydenta Miasta Opola przemawia to, że składająca zawiadomienie o zbyciu pojazdu Spółka ma siedzibę w O., bowiem – zgodnie m.in. z zasadą ogólną z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – zawiadomienie o zbyciu czy nabyciu rozpoznać winien starosta (prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania/siedzibę strony. W odpowiedzi Prezydent Miasta Opola wniósł o wskazanie Starosty Opolskiego, jako organu właściwego do przyjęcia przedmiotowego zawiadomienia Zbywającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Opolskim a Prezydentem Miasta Opola w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 97/20, z 27 maja 2021 r. sygn. akt II GW 19/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GW 31/21 i z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GW 44/21; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w składzie rozpoznającym wniosek Starosty Opolskiego podziela pogląd zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach. Przyjmując argumentację zawartą w tych postanowieniach, trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. NSA podziela pogląd, że przedmiotem kognicji tego Sądu mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez NSA. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110; dalej cyt. jako: p.r.d.), właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że przyjęcie przez starostę zawiadomienia o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy k.p.a. określające właściwość miejscową organu, w tym art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – wbrew twierdzeniom wniosku – nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której ciąży szereg obowiązków prawnych związanych z własnością pojazdu. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Starosta Opolski. Z powyższych względów NSA, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.