II GW 44/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 maja 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Prezydentem Miasta Radomia w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Radomia jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów. W piśmie z 13 maja 2021 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Prezydentem Miasta Radomia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez [A] sp. z o.o. w W., w sprawie dotyczącej zawiadomienia o zbyciu pojazdów o nr rejestracyjnych:[...], [...], [...] zarejestrowanych w Urzędzie Miasta Radomia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 23 marca 2021 r. do Urzędu Miejskiego w Radomiu wpłynęło wyżej opisane zawiadomienie o zbyciu pojazdów, które Prezydent Miasta Radomia przekazał Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy 25 marca 2021 r., jako – w jego ocenie - organowi właściwemu. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy uzasadniając swoje stanowisko, zgodnie z którym właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów jest Prezydent Miasta Radomia, wyjaśnił, że właściwość organu została określona w ustawie z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110; dalej: p.r.d.). Informacja o zbyciu pojazdu, o której stanowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., należy do szeroko pojętych czynności związanych z rejestracją pojazdów i w świetle art. 80ba ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80b ust. 1 pkt 5 p.r.d. winna być odnotowana i przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów przez organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów. Na koniec, organ dodał, że po zbyciu przez spółkę pojazdów nie zostały one przerejestrowane i w Centralnej Ewidencji Pojazdów widnieją jako zarejestrowane w Urzędzie Miejskim w Radomiu, gdzie znajdują się nadal akta tego pojazdu. Z tych względów Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o wskazanie jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów Prezydenta Miasta Radomia. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta Radomia wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Uzasadniając przede wszystkim stwierdził, że skoro ustawodawca nie sprecyzował w art. 78 ust. 2 p.r.d., że właściciel pojazdu jest obowiązany zawiadomić o nabyciu lub zbyciu pojazdu starostę właściwego ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, to przy ustalaniu starosty właściwego do załatwienia powyższej sprawy należy wziąć pod uwagę przepisy ogólne dotyczące właściwości organów zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 21 § 1 pkt 3. Ponadto, zdaniem Prezydenta Miasta Radomia, z uwagi na charakter sankcji, przewidzianej w art. 140mb pkt 2 p.r.d., zasadnym jest przyjęcie stanowiska, że organ rejestrujący powinien przestrzegać swojej właściwości miejscowej ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) zgłaszającego przy przyjmowaniu zawiadomienia, zarówno w przypadku zbycia jak i nabycia pojazdu, gdyż to ten organ będzie prowadził postępowanie w sprawie nałożenia kary w przypadku, gdy właściciel nie dopełni ustawowego obowiązku zgłoszenia zbycia lub nabycia pojazdu w wymaganym terminie. W przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska doprowadziłoby to do sytuacji, w której to organ właściwy rzeczowo, a nie miejscowo, byłby organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary. Organ zwrócił też uwagę, że od dnia wejścia w życie kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązków zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu, nie ma przeszkód technicznych, aby w dedykowanym do realizacji zadań przez organy rejestrujące systemie POJAZD, odnotowane zostało zbycie pojazdu przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zbywcy, nawet w przypadku gdy jest to inny organ niż ten, który dokonał jego rejestracji. W świetle powyższego Prezydent Miasta Radomia wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tą konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających, że wymienione spory Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga (na wniosek) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, w świetle tychże uwag oraz formułowanych na ich podstawie wniosków trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a Prezydentem Miasta Radomia ma charakter sporu negatywnego, o którym mowa była powyżej, a przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu, o którym stanowi z kolei art. 78 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadność tego ostatniego wniosku potwierdza, przede wszystkim ten argument, że adresowany do właściciela pojazdu (a więc podmiot administrowany) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu. Przy tym nie ma żadnego istotnego znaczenia to, że skorelowana z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu oraz z wnioskiem o rejestrację pojazdu aktywność organu administracji stanowiąca jego oczekiwaną reakcję na złożenie przez właściciela pojazdu wymienionego zawiadomienia, czy też wniosku realizuje w różnych formach działania. Istotne znaczenia w tej mierze ma to, że organ jest zobowiązany podjąć działania nakazane mu przez ustawodawcę, albowiem złożenie wymienionego zawiadomienia (czy też wniosku) aktualizuje obowiązek podjęcia tychże działań. To zaś oznacza, że konsekwencją zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest dokonanie przez organ określonej czynności konwencjonalnej, która niesie ze sobą również określone prawem skutki, a czynność ta wyraża się działaniu polegającym na przyjęciu wymienionego zawiadomienia, które jest składane w wykonaniu obowiązku jego złożenia, którego źródłem jest z kolei – jak wynika to z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym – legitymowanie się tytułem własności do (już) zarejestrowanego pojazdu. Co więcej, zasadność wniosku, że przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest czynnością, o której mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. potwierdza – w korespondencji do dotychczas przedstawionych – również ten argument, że obowiązek złożenia wymienionego zawiadomienia (podobnie, jak i obowiązek rejestracji pojazdu) jest obowiązkiem sankcjonowanym, co wynika z art. 140 mb ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiot sporu o właściwość dotyczy czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jest to, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20). Tym bardziej, że zagadnienie odnoszące się do zasad ustalania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, aż nadto jasno i wyraźnie uregulowane zostało w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np., jako jedne z wielu, postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20 oraz postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21). Podzielając prezentowane na gruncie orzecznictwa NSA stanowisko, trzeba stwierdzić, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Skoro bowiem – o czym mowa była powyżej – adresowany do właściciela pojazdu (art. 78 ust. 2 ustawy Prawo – ruchu drogowym) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu, to nie bez powodu na gruncie przywołanego przepisu prawa jest mowa o właścicielu pojazdu zarejestrowanego, a więc pojazdu, który został już zarejestrowany przez organ administracji, którego właściwość ustalona została zgodnie z zasadą określoną w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, to jest według miejsca zamieszkania właściciela pojazdu. Tym samym, pierwotnie właściwy do zarejestrowania pojazdu organ administracji zachowuje swoją właściwość do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu już zarejestrowanego pojazdu. Znajduje to swoje posiłkowe potwierdzenie i w tym argumencie, że przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Logika oraz przejrzystość przyjętych w analizowanym zakresie rozwiązań prawnych wydaje się być oczywista. Nie powinna budzić też żadnych wątpliwości ich funkcjonalność, która determinowana jest określonymi celami. Mianowicie, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów, organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Czynność ta, gdy chodzi o jej funkcje, ma charakter aktualizacyjny, albowiem zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciążą obowiązki wynikające z przepisów prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu zarejestrowanego jest więc składane organowi, który był właściwy w sprawie rejestracji tego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu, jest Prezydent Miasta Radomia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.