II GSK 490/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 701/20 w sprawie ze skargi "[A.]" S.A. w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 701/20, oddalił skargę "[A.]" S.A. w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 18 marca 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kętrzynie (organ pierwszej instancji) zawiadomił "[A.]" S.A. w O. (dalej: skarżąca, Spółka) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszeniem przez lekarza ortopedę-traumatologa podejrzenia choroby zawodowej u D.B. (dalej: uczestnik). W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził ocenę narażenia zawodowego i ustalił, że w poprzednich zakładach pracy skarżący wykonywał ręcznie rozładunek i załadunek skrzynek na samochody ciężarowe. Natomiast na prowadzonej przez skarżącą fermie indyków uczestnik zajmował się: opieką nad ptakami (m.in. karmieniem, pojeniem, ścieleniem gniazd i boksów); rozładowywaniem ptaków dostarczonych na fermę oraz załadunkiem ptaków wywożonych do uboju; rozładunkiem dostarczonych na fermę środków produkcji; zbiorem jaj, ich segregacją i selekcją oraz sztuczną inseminacją indyczek. Orzeczeniem lekarskim nr [...] z [...] maja 2020 r., Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Olsztynie rozpoznał u uczestnika chorobę zawodową wymienioną w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził u uczestnika chorobę zawodową, tj. przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy – zespół cieśni w obrębie nadgarstka. Zaskarżoną decyzją Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że analiza całości zgromadzonej dokumentacji medycznej, w tym karty oceny narażenia zawodowego oraz wyników badań, pozwala na rozpoznanie przewlekłej choroby układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy, a więc choroby zawodowej zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.). Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenia lekarskie, wydane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych, są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) i stanowią w sprawie dowód z opinii biegłego. Organ wskazał, że orzeczenie lekarskie poprzedzono sporządzeniem dwóch kart oceny narażenia zawodowego, sporządzonych na podstawie wizytacji w zakładzie pracy skarżącej ([...]) oraz informacji uzyskanych od kierownika fermy i uczestnika. Wskazano też, że – wbrew zarzutom Spółki – lekarz orzecznik uznał, że wcześniej wykonywana przez uczestnika praca na stanowisku ładowacza również uzasadniała wszczęcie postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. Decyzję o jej stwierdzeniu u uczestnika przesłano tylko do skarżącej, z uwagi na likwidację pozostałych zakładów pracy. W skardze na powyższą decyzję, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca zaskarżyła ją w całości podnosząc, że w sprawie nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy chorobą stwierdzoną u pracownika a warunkami pracy występującymi w środowisku pracy na fermie indyków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. WSA w Olsztynie, działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym i, opisanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że – wbrew zarzutom skargi – nie doszło do naruszenia powołanych w niej przepisów k.p.a. i art. 2351 kodeksu pracy, bowiem organy inspekcji sanitarnej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zasadnie przyjmując, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż rozpoznana u uczestnika przewlekła choroba obwodowego układu nerwowego, tj. zespół cieśni nadgarstka wywołana została sposobem wykonywania pracy, co zostało wykazane i ocenione zgodnie z kryteriami przewidzianymi w § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. WSA wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że w każdym z poprzednich zakładów pracy uczestnik wykonywał pracę w sposób narażający na powstanie rozpoznanej choroby zawodowej, a długoletnia praca w charakterze ładowacza mogła się przyczynić do powstania zmian chorobowych i dlatego nie ma potrzeby prowadzenia wnikliwej analizy czynności wykonywanych przez niego jako ładowacza do lutego 2006 r. Dostrzec należy przy tym, że skoro wcześniej u uczestnika nie występowały żadne symptomy choroby, a objawy pojawiły się po około 9 latach pracy na fermie indyków (od listopada 2006 r.) i dolegliwości te postępowały, to istnieje związek przyczynowy między rozpoznanym schorzeniem a wykonywaną przez uczestnika pracą. Tym bardziej, że charakter tej pracy, jak prawidłowo wykazały organy, wymagał częstego powtarzania ruchów zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych w długich przedziałach czasowych. W karcie oceny narażenia zawodowego z 10 marca 2020 r., sporządzonej na podstawie wyjaśnień uczestnika i kierownika fermy, organ pierwszej instancji opisał szczegółowo wszystkie czynności wykonywane przez pracowników fermy, wskazując m.in. jakie ruchy wykonuje każda ręka, ile tych samych ruchów dłoni wykonuje pracownik w ciągu godziny i oceniając, że bez wątpienia charakteryzują się one powtarzalnością czynności. W ocenie WSA zebrany materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że uczestnik powtarzał te same czynności w odstępach krótszych niż 5 minut w dłuższych przedziałach czasowych. Tym samym, nie było konieczne prowadzenie szczegółowych pomiarów czasu, w jakim uczestnik realizuje powierzone zadania. Sąd zgodził się z organem, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż rozpoznana u uczestnika choroba zawodowa ma związek ze sposobem wykonywania pracy na fermie indyków. WSA wskazał również, że będący podstawą orzeczenia wywód lekarza specjalisty medycyny pracy jest spójny, logiczny i ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. - § 6 ust. 2 pkt 5 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz art. 2351 k.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sposób wykonywania pracy przez D.B. u skarżącej spowodował wystąpienie u niego choroby zawodowej, w sytuacji gdy warunki pracy u skarżącej nie zostały prawidłowo zbadane i przeanalizowane, a pracownik wykonywał wcześniej przez okres 10 lat pracę ładowacza, a więc pracę w warunkach narażenia zawodowego, - § 6 ust. 1 i 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez jego błędną interpretację i wydanie orzeczenia w oparciu o orzeczenie lekarskie i decyzje organów administracyjnych wydane z naruszeniem powyższych przepisów, tj. bez odniesienia się do pozazawodowych czynników mogących mieć wpływ na powstanie choroby, - art. 2352 k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż organ administracyjny mógł wydać decyzję stwierdzającą chorobę zawodową pracownika, choć od zakończenia pracy na stanowisku ładowacza, czyli pracy wykonywanej w narażeniu zawodowym minęło 14 lat, zatem po upływie okresu wskazanego w wykazie chorób zawodowych (w niniejszym przypadku to 1 rok); 2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, co w konsekwencji błędnie doprowadziło do wniosku, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż rozpoznana u pracownika choroba wywołana została sposobem wykonywania pracy u skarżącej; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji następujących przepisów: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do istotnych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej z 19 czerwca 2020 r.; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji następujących przepisów: § 8 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz przepisów art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego wobec jego rażących braków. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, w tym w szczególności wskazała, że w sprawie nie wykonano w sposób prawidłowy oceny narażenia zawodowego, nie przeprowadzono żadnych pomiarów i badań na stanowisku pracy uczestnika uznając za wystarczający sam opis czynności podany przez pracownika i kierownika fermy. Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest spowodowane tym, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Skarga kasacyjna w tym zakresie stawia trzy zarzuty, wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. z odesłaniem do art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz do § 8 ust. 2 i § 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Istota tych zarzutów sprowadza się do przyjęcia poglądu, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy zebrały w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy i dokonały poprawnej jego oceny, która znalazła potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji, gdy zdaniem spółki nie przeprowadziły one pełnego postępowania dowodowego, bowiem nie odniosły się do jej twierdzeń, a przede wszystkim nie przeprowadziły w sposób prawidłowy oceny narażenia zawodowego D.B. w okresie przed zatrudnieniem w spółce. Zarzuty procesowe tak ujęte są niezasadne, przy czym wszystkie są chybione ze względów merytorycznych, a dwa – odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. – są również nietrafne ze względów formalnych. W tym ostatnim przypadku wada zarzutów polega na tym, że spółka podnosi naruszenie obu wskazanych przepisów, ale sąd pierwszej instancji nie stosował ich obu, bowiem oddalił skargę. Skoro tak, to stosował tylko art. 151 p.p.s.a., co jednoznacznie zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku. Zatem sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo tego przepisu nie stosował. Oczywiście sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć ten przepis, jednak wówczas skarga kasacyjna powinna inaczej ujmować zarzut i wskazywać, że błąd sądu pierwszej instancji polegał na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji, gdy powinien mieć on zastosowanie. Rozpoznawana skarga kasacyjna takiego zarzutu nie stawia, zatem w tym zakresie jest wadliwa, bo ani z treści zarzutu, ani z jego uzasadnienia nie wynika, by stronie chodziło o kwestionowanie niestosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na marginesie NSA zauważa, że art. 151 i art. 145 p.p.s.a. nie mogą pozostawać ze sobą w związku formalnym, gdyż żaden z nich nie warunkuje stosowania drugiego. Oba przepisy są jednostkami redakcyjnymi tej samej ustawy i co najwyżej miedzy nimi istnieje tylko taki związek. Nie jest to jednak zależność, na którą wskazuje skarga kasacyjna. Niezależnie od powyższego zarzuty procesowe są chybione. Ich merytoryczna trafność, zdaniem spółki zasadza się na twierdzeniu, że decyzja stwierdzająca chorobę zawodową może być wydana tylko na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz w oparciu o formularz (kartę) oceny narażenia zawodowego pracownika, który ma opisywać sposób wykonywania pracy i uwzględniać stopień obciążenia wysiłkiem fizycznym, a także przedstawiać chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenia narządów ruchu z całego okresu zatrudnienia. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Z tego powodu trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, że dla rozpoznania choroby zawodowej analizie podlegają warunki pracy pracownika. Przy ustaleniu, że w środowisku pracy istnieje ekspozycja na narażenie, należy przyjąć wysokie prawdopodobieństwo zawodowego pochodzenia choroby. Stanowisko takie jest potwierdzone w orzecznictwie NSA, na które trafnie wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Zatem istnienie narażenia zawodowego w środowisku pracy stwarza domniemanie związku między wykonywaną pracą a stwierdzoną chorobą zawodową. Podkreślić należy, że dla takiego orzeczenia nie ma znaczenia potencjalne występowanie czynników narażenia poza miejscem pracy, choćby narażenie w poprzednich miejscach pracy. Tego rodzaju okoliczności mogą stać się przyczyną odmowy orzeczenia choroby zawodowej, ale tylko w przypadku, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że choroba zawodowa wystąpiła niezależnie od przyczyn narażenia stwierdzonych w środowisku pracy. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że dowód co do takich okoliczności nie ciąży na organie, który przecież prowadzi postępowanie o stwierdzenie choroby zawodowej, co oznacza, że wystarczającym zakresem postępowania wyjaśniającego w takim postępowaniu jest ustalenie okoliczności stanowiących prawdopodobieństwo pojawienia się choroby, a nie jest nim objęte ustalanie konkretnego miejsca, czasu i przyczyny narażenia, która spowodowała chorobę. W przypadku chorób zawodowych, zresztą jak i pozostałych chorób, ustalenie konkretnych przyczyn powodujących chorobę jest w wielu przypadkach niemożliwe. Z tego powodu sąd drugiej instancji stwierdza, że rozpoznawane zarzuty procesowe nie mogły być uwzględnione, skoro WSA poprawnie przyjął, że organy właściwie ustaliły podstawę faktyczną orzekania. Zdaniem NSA nietrafne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialne. Spółka w nich twierdzi, że sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował sposób wykładni i stosowania § 6 ust. 2 pkt 5 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w sytuacji, gdy organy przyjęły wadliwie, że warunki pracy uczestnika nie zostały prawidłowo zbadane i zinterpretowane, a to skutkowało nie odniesieniem się do pozazawodowych czynników choroby zawodowej stwierdzonej u D.B. W ocenie skarżącej, przez takie działanie sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 2352 k.p., gdyż stwierdzono chorobę zawodową po upływie około 10 lat od zakończenia pracy w poprzednim miejscu, w którym również istniało potencjalne narażenie na chorobę zawodową. Odnosząc się do tak stawianych zarzutów sąd drugiej instancji stwierdza, że zarzuty te nie dotyczą kwestii materialnej, ale procesowej. Wiążą się one z ustaleniem warunków pracy, zwłaszcza w okresie wcześniejszym, gdy przez okres około 10 lat przed zatrudnieniem w prowadzonej przez spółkę fermie indyków D.B. wykonywał pracę ładowacza. Zatem ich istota sprowadza się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a ten – ze względu na nietrafność rozpoznawanych zarzutów procesowych – nie został skutecznie podważony w kontrolowanym postępowaniu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że podstawą skutecznej skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty stawiane w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, gdy z ich treści i uzasadnienia wynika wprost, że nie odnoszą się do materii wyznaczonej tą podstawą. Jednak nawet przy wadliwości rozpoznawanych zarzutów wskazać można, że dla rozpoznanej u D.B. choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawo przyjmuje tylko roczny okres udokumentowania objawów upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej, co pośrednio wskazuje, że przyczyny narażające na powstanie choroby nie mogą mieć istotnego znaczenia, jeżeli były wiązane z zatrudnieniem uczestnika w innych zakładach pracy na wiele lat przed stwierdzeniem u niego wystąpienia tej choroby. Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.