I OSK 100/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 463/21 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. sygn. IV SA/Wr 463/21 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej również jako: "organ I instancji"): I. odmówił M. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r., II. przyznał M. C. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości [...] zł miesięcznie. M. C. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że odwołuje się "od decyzji GOPS punkt I" i wniosła o dokonanie wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r. Strona wyjaśniła, że do końca 2020 r. nie mogła zrzec się emerytury, ponieważ byłaby pozbawiona środków do życia. Jednocześnie M. C. wskazała: "do punktu II nie wnoszę sprzeciwu". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej również jako: "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania wyjaśniając, że według Kolegium w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcie jest niepodzielne. Decyzją nie załatwiono dwóch odrębnych spraw administracyjnych, nadających się do rozstrzygnięcia oddzielnymi decyzjami, dlatego kwestionowanie wyłącznie punktu I rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej jest niedopuszczalne. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M. C. , która wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a Sąd Wojewódzki skargę tę uwzględnił. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że to organ pierwszej instancji podzielił rozstrzygnięcie na orzeczenie o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r. oraz na orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] stycznia 2021 r. bezterminowo. Skarżąca natomiast złożyła odwołanie od punktu I decyzji, ponieważ jak wskazała, jej sprzeciw od dwóch punktów decyzji mógłby spowodować zawieszenie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że M. C. w treści odwołania jasno wyraziła niezadowolenie z przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od [...] stycznia 2021 r., a nie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. Kolegium w sposób nieuzasadniony stwierdziło zatem niedopuszczalność odwołania skarżącej z naruszeniem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm,; dalej "k.p.a"), Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] na podstawie art. 173 § 1, w związku z art. 174 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe (błędne) jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że - w okolicznościach faktycznych sprawy - Kolegium niezasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. C. od punktu I rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o odmowie przyznania M. C. świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad synem - D. C. , na okres od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2020 r.; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia - z przyczyny przedmiotowej - niedopuszczalności wniesionego przez M. C. odwołania od punktu I (niepodzielnego) rozstrzygnięcia decyzji organu gminy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego przez M. C. postanowienia Kolegium, która skutkowała nieuzasadnionym uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium; 3) art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w oderwaniu od zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd I instancji, że M. C. zaskarżyła decyzję organu gminy w całości, choć z akt sprawy jasno wynika, że zakwestionowała jedynie punkt I (niepodzielnego) rozstrzygnięcia decyzji organu gminy; 4) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 134 k.p.a., gdyż skarga M. C. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że postanowienie Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r., składa się z kilku nierozdzielnych elementów, a obowiązek wskazania daty początkowej przyznania świadczenia stanowi jeden z tych elementów. Uwadze Sądu Wojewódzkiego umknęło jednak, że rozstrzygnięcie o jednej kwestii - odmowie przyznania świadczenia za dany konkretny okres (wytyczony w decyzji datą początkową i końcową) nie stanowi jednocześnie elementu drugiego rozstrzygnięcia – tj. daty początkowej orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za inny okres (również wytyczony w decyzji datą początkową i końcową). W badanej sprawie organ I instancji zawarł w swojej decyzji dwa rozstrzygnięcia. Jedno – niekwestionowane przez M. C., dotyczące przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] stycznia 2021 r. Drugie - dotyczące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r. z uwagi na niespełnienie przesłanek uzasadniających przyznanie tego świadczenia. Nie ma wątpliwości, że wolą M. C. było zakwestionowanie decyzji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r. Nie może być też uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to strona ma prawo ograniczyć odwołanie do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (taka sytuacja również ma miejsce w badanej sprawie). Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części (por. wyrok NSA dnia 14 września 2021 r. sygn. III OSK 595/21). Nie można zatem zgodzić się z uzasadnieniem Sądu I instancji, iż sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji nie była podzielna i nie można z niej wyodrębnić części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Pomimo to, Sąd I instancji trafnie uznał, że skargę M. C. należało uwzględnić, bowiem nie zaistniały określone w art. 134 k.p.a. przesłanki uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W badanej sprawie, organ I instancji orzekł, co do dwóch okresów. W odniesieniu do jednego z nich uznał, że ziściły się przesłanki przyznania świadczenia. Co do drugiego uznał, że nie ziściły się przesłanki przyznania świadczenia. Obydwa okresy opisał konkretnie wskazanymi datami początkowymi, w dwóch punktach swojej decyzji. Bezzasadnie w tej sytuacji Sądowi I instancji zarzucono naruszenie zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. trzeba wskazać, że bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 134 k.p.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). Nie można też zgodzić się, że w sprawie naruszono art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 141 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Argumentacja skargi kasacyjnej przypisuje tymczasem słowom Sądu I instancji znaczenie, którego w istocie one nie miały. Sąd I instancji jakkolwiek (wadliwie) zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, co do wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, to uznał tę wadę za pozostającą bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia Kolegium. Bezzasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku nie musi natomiast zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z opisanych powyżej przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, a zatem jej zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. również uznać należało za nieusprawiedliwione. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.