II SA/Lu 430/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta H. z [...] listopada 2020 r., znak: [...] w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] października 2020 r.; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza na rzecz skarżącego L. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 31 marca 2021 r., znak: SKO.1770/20, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej również: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Hrubieszowa przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Hrubieszowie z 19 listopada 2020 r., znak: MOPS.4042.92.2020 odmawiającą przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. K. za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz przyznającą L. K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką G. K. w wysokości 1.830 zł miesięcznie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz w wysokości 1.971 zł miesięcznie od 1 stycznia 2021 r. do 31 lipca 2022 r. W uzasadnieniach powołanych decyzji organy wskazały, że matka skarżącego G. K., zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w H. z [...] lipca 2019 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 22 lipca 2021 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. wynika natomiast, że G. K. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący nie pracuje zawodowo, sprawuje stałą opiekę nad matką i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Na mocy decyzji z 7 listopada 2019 r., znak: MOPS.4045.20.2019 organ pomocy społecznej pierwszej instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął zaś do organu pierwszej instancji 19 czerwca 2020 r. Uzasadniając okres przyznania L. K. świadczenia pielęgnacyjnego, organy argumentowały, że decyzją z 7 listopada 2019 r., znak: MOPS.4045.20.2019 wnioskodawcy przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Jako przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] czerwca 2020 r. (tj. od początku miesiąca, w którym L. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 31 października 2020 r, organy wskazały niezrzeczenie się wnioskodawcy z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśniły, że wprawdzie w dniu 30 października 2020 r. L. K. złożył wniosek o rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, jednakże wówczas decyzja przyznająca zasiłek opiekuńczy została w całości zrealizowana i z tego względu organ pierwszej instancji nie miał możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć organy wskazały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym owa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organy podkreśliły w związku z powyższym, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia, to jest specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednak, skoro nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która została już zrealizowana, czy też uchylenie decyzji z mocą wsteczną, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak skutecznej rezygnacji z prawa do przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie realizacji decyzji o jego przyznaniu powodował, że w obrocie prawnym funkcjonowała i była realizowana decyzja o przyznaniu konkurencyjnego do świadczenia pielęgnacyjnego - specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowiło przesłankę negatywną przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu, złożone przez L. K. oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na datę jego wniesienia (to jest po zrealizowaniu uprawnień przyznanych tą decyzją) nie mogło odnieść oczekiwanego przez zainteresowanego skutku w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r., to jest początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku zaś z wygaśnięciem z dniem 31 października 2020 r. decyzji w sprawie przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką G. K., ustała negatywna przesłanka przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., co umożliwiło ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2020 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł L. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna w części obejmującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. W pozostałej zaś części zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji są zgodne z prawem. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Matka skarżącego G. K., zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w H. z [...] lipca 2019 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 22 lipca 2021 r. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. wynika natomiast, że G. K. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący nie pracuje zawodowo, sprawuje stałą opiekę nad matką i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty. Na mocy decyzji z 7 listopada 2019 r., znak: MOPS.4045.20.2019 organ pomocy społecznej pierwszej instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. Wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął zaś do organu pierwszej instancji 19 czerwca 2020 r. W związku z powyższym zasadniczą sporną kwestią w realiach niniejszej sprawy jest ocena, który punkt czasowy powinien być początkowym dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - moment złożenia wniosku (wówczas świadczenie powinno być przyznane od 1 czerwca 2020 r.), czy też moment upływu okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego (w tej sytuacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać przyznane od 1 listopada 2020 r.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 4 u.ś.r., w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zasadnie zatem Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane L. K. do 31 lipca 2022 r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, to oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17,CBOSA). W rezultacie należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. W ocenie Sądu nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 19 czerwca 2020 r., a zatem w okresie, w którym pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W punkcie drugim wniosku profesjonalny pełnomocnik skarżącego wskazał, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". W załączonym do wniosku oświadczeniu z 19 czerwca 2020 r. L. K. oświadczył: "na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją MOPS.4045.20.2019". Skarżący, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie zatem określił, które ze świadczeń wybiera. Zdaniem Sądu, treść powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez kompensatę świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Uznając, że zaskarżona decyzja w pozostałym zakresie, obejmującym przyznanie skarżącemu żądanego świadczenia w maksymalnych możliwych wysokościach, nie narusza prawa, Sąd w punkcie drugim sentencji oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni, że skarżący w toku postępowania dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia. Ustalając natomiast wysokość przyznanego świadczenia, organ powinien uwzględnić fakt, że od czerwca 2020 r. do końca października 2020 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż świadczenia te nie mogą się kumulować. Konieczna będzie zatem odpowiednia kompensata za okres od momentu złożenia wniosku do dnia 1 listopada 2020 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.