I OSK 531/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., W. B. i A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 141/20 odrzucającego skargę A. B., W. B. i A. B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 11 maja 2020r. A. B., W. B. i A. B. wnieśli skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że jest ona niezasadna, gdyż w niniejszej sprawie wydano decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji przed dniem złożenia skargi na bezczynność. Następnie przy piśmie z dnia 3 czerwca 2020 r. organ nadesłał odpis decyzji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], którą rozpatrzył wniosek skarżących w ten sposób, że odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...]. Zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2020 r. Sąd wezwał skarżących do jednoznacznego oświadczenia na piśmie, w terminie 7 dni, czy w związku z wydaniem przez Wojewodę w/w decyzji z dnia 6 maja 2020 r. cofają przedmiotową skargę na bezczynność, czy też ją podtrzymują. Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. skarżący oświadczyli, że podtrzymują skargę na bezczynność, gdyż do dnia dzisiejszego nie wydano prawomocnej decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a postępowanie jest nadal w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lipca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 141/20, w pkt 1 odrzucił skargę A. B., W. B. i A. B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w pkt 2 zwrócił skarżącym solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd podał, że skargę na bezczynność skarżący nadali w urzędzie pocztowym w dniu 11 maja 2020 r. Natomiast w tej dacie, sprawa, w której organ miał pozostawać w zwłoce została już załatwiona, gdyż Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] maja 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą rozpatrzył w/w wniosek skarżących. W ocenie Sądu okoliczność ta jest przesądzająca dla oceny dopuszczalności skargi. Sąd wskazał, że zagadnienie dopuszczalności skargi na bezczynność organu po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym miała ona zaistnieć stanowiło przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przy podejmowaniu uchwały składu 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19. W jej uzasadnieniu wyrażono pogląd, że "zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W konsekwencji czego za niedopuszczalne uznano wniesienie w takich uwarunkowaniach skargi na bezczynność organu. Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienia dla dopuszczalności skargi wniesionej po zakończeniu postępowania, w którym doszło do bezczynności nie może uzasadniać chęć uzyskania prejudykatu na potrzeby postępowania odszkodowawczego (do czego w rozpoznawanej sprawie nawiązują skarżący w piśmie z 19 czerwca 2020 r.). Wskazano, że w w/w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym.[...] Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu." Sąd I instancji stwierdził, że podziela pogląd zaprezentowany w powyższej uchwale. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie dowodu z decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2020r. i kierującej sprawę do organu I instancji do ponownego rozpoznania, co dowodzi, że sprawa bezczynności nie jest zakończona, tj. nadal jest w toku, a organ I instancji jej nie zakończył. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 110 K.p.a., poprzez pominięcie stanu faktycznego, wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skarga została złożona po doręczeniu decyzji organu I instancji, podczas gdy jej złożenie nastąpiło przed doręczeniem przedmiotowej decyzji skarżącym, a zatem przed jej wejściem do obrotu prawnego, a także błędną interpretację przepisów i przyjęcie, że skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, gdy została złożona przed doręczeniem decyzji stronie, ponadto poprzez przyjęcie, że czynność doręczenia decyzji nie jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a postępowanie ulega zakończeniu już w dniu samego sporządzenia decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi. W uzasadnieniu rozwinięto w/w zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy podkreślić, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie takiej skargi w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona już załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, na którą powoływał się już Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia bezczynności winna być więc dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w niniejszej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, bowiem Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z dnia [...] maja 2020 r. – to w kontekście uchwały 7 sędziów NSA sygn. II OPS 5/19 - brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzenia o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pominięcia faktu, że złożenie skargi na bezczynność nastąpiło przed doręczeniem skarżącym decyzji z dnia [...] maja 2020 r., należy wskazać, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem. Przyjęcie innego stanowiska, pozbawiałoby logicznego sensu art. 110 K.p.a. Podkreślić należy, że celem art. 110 K.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Należy w pełni podzielić poglądy prezentowane w literaturze oraz w orzecznictwie, że z powyższego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony np. wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 K.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Zatem przyjąć należy, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał, jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Należy więc podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji, o czym była już mowa powyżej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że w dniu składania skargi na bezczynność (11 maja 2020 r.) istniała już decyzja wydana przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] maja 2020 r., zatem organ ten na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, na co słusznie wskazał Sąd I instancji odrzucając tę skargę. Nie ma przy tym dla niniejszej sprawy znaczenia, że decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2020 r., została następnie uchylona przez organ wyższego stopnia i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stan bezczynności bada się bowiem na dzień złożenia skargi, a taki stan na dzień złożenia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie nie występował. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.