I GSK 355/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 229/19 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 229/19 oddalił skargę J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. J. P. (dalej: "skarżący", "strona") w dniu 1 października 2018 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację życiową. Wskazał, że jest osobą schorowaną i nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy a także odsetek i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 96 956,26 zł, wskazując, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), jak również skarżący nie wykazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego, nie wskazał skarżący na żadne szczególne zdarzenia losowe, które spowodowały powstanie zaległości ani też nie wykazał, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiły jego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że przy rozpoznawaniu wniosku uwzględnił wszystkie przedłożone przez stronę dokumenty oraz poczynił własne ustalenia. Wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono brak spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie stwierdził również organ spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365, dalej: "rozporządzenie"). Organ argumentował, że skarżący w okresie od 25 lipca 2000 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli, którą zaprzestał 1 grudnia 2017 r. W oświadczeniu z 14 stycznia 2019 r. strona podała, że zmieniła pracodawcę i otrzymuje wynagrodzenie 2.250 zł brutto. Ustalono, że skarżący nie jest aktualnie zgłoszony do ubezpieczenia, do marca 2019 r. strona była zgłoszona do ubezpieczenia jako pracownik w firmie Pegaz - Auto sp. o o.o., prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ponosi stałe koszty utrzymania w postaci opłat w wysokości 225,49 zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości 292,19 zł, kosztów leczenia 81,57 zł, posiada zobowiązania z tytułu podatków (miesięczna rata wynosi 12,25 zł). W stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, strona posiada mieszkanie (własność), na którym są zabezpieczone roszczenia innego wierzyciela, strona posiada samochód Volkswagen Passat z 1997 r. (o niskiej wartości). Organ odkreślił, że strona nie korzysta z żadnej formy pomocy ze strony państwa. Skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających wykluczenie z aktywności zawodowej. Z dokumentów dotyczących zdrowia strony wynikało, że jej sytuacja zdrowotna jest trudna - skarżący ma chorobę zwyrodnieniową obu stawów biodrowych, zespół bólowy korzeniowy lędźwiowy, uszkodzenie nerwu strzałkowego, od 17 lat leczy się na nadciśnienie tętnicze, od 2004 r. choruje na cukrzycę, jednakże dokumenty nie wskazują na niemożność podjęcia pracy. Organ zaznaczył, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji cytując treść mających w sprawie zastosowanie przepisów wskazał, że zaskarżona decyzja wydana jest na podstawie przepisów, które upoważniają organy do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek przewidzianych w przepisach, których wystąpienie jest warunkiem umorzenia - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności. Organ ma prawo swobodnego wyboru czy w danej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający przyznanie ulgi, czyli to organ decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Sąd nie ma uprawnień aby nakazać organom uwzględnienie wniosku strony o udzielenie ulgi, nie może kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego, jego celowości, czy słuszności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do podjęcia rozstrzygnięcia organ dochował przewidzianej przepisami procedury, w tym, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za spełnieniem przesłanek umorzenia oraz czy organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ dochował spoczywających na nim obowiązków. W ocenie Sądu ZUS nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s. i w oparciu o przepisy rozporządzenia. Sąd nie zakwestionował ustaleń organów dotyczących niespełnienia przesłanek nieściągalności z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W zakresie braku podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w pkt 1-6 ww. przepisu. Sąd nie zakwestionował również oceny dokonanej przez organ w związku z zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. Zdaniem Sądu organ słusznie wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie należności wobec ZUS na wnioskodawcy spoczywa obowiązek odpowiedniego wykazania i udokumentowania okoliczności dotyczących jego sytuacji zdrowotnej, zawodowej i materialnej. Sąd zaznaczył, że organ podejmując decyzję uwzględnił sytuację finansową strony, którą ustalił na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę i na podstawie samodzielnych ustaleń, to jest wziął pod uwagę fakt, że strona otrzymuje wynagrodzenie (tak wskazała), przyjął wskazywane przez stronę koszty utrzymania (opłaty w wysokości 225,49 zł, opłaty eksploatacyjne 292,19 zł, koszty leczenia 81,57 zł, rata 12,25 zł). Zasadnie organ odniósł powyższe do kwoty minimum socjalnego, które skarżący nieznacznie przewyższał, przyjął wszystkie dokumenty, jakie strona przedstawiła na potwierdzenie stanu zdrowia. Organ nie negował, że stan zdrowia strony jest trudny i strona od wielu lat choruje, jednak jak wskazał organ strona pomimo ww. kontynuowała pracę zarobkową. Zdaniem Sądu organ miał podstawy, aby ocenić że strona ma możliwość dalszego uzyskiwania dochodu. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niezastosowanie ww. przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym i stwierdzenie, że nie zachodzi w przedmiotowym stanie faktycznym uzasadniona przesłanka do umorzenia składek, pomimo braku ich nieściągalności; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2008 nr 214, dalej: k.p.a.) i jego konkretyzacją, to jest art. 127 k.p.a., przez przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły niezbędne postępowanie dowodowe w toku ponownego postępowania odwoławczego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji dokonały dostatecznej staranność w podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W związku z treścią zarzutów skargi i ich uzasadnieniem należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że wszystkie zarzuty skargi, o ile wskazują na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. zostały błędnie sformułowane, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stwierdzając naruszenia przez organ prawa materialnego i przepisów postępowania i oddalając skargę, nie stosował wskazanych wyżej przepisów postępowania sądowo administracyjnego lecz przepis art. 151 p.p.s.a., będący podstawą oddalenia skargi. Zarzutu naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie sformułował. Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji został błędnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przez sąd administracyjny przepisu będącego w rzeczywistości podstawą odmiennego rozstrzygnięcia, nie ma przeszkód, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł samodzielnie zidentyfikować przepisu, który według prawidłowo sformułowanego zarzutu skargi powinien być wskazany jako naruszony przez sąd pierwszej instancji (np. art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący kontroli przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przepisów art. 15 i art. 127 k.p.a. Wskazany w zarzucie art. 27 k.p.a. ma formę rozbudowaną i składa się z trzech paragrafów dotyczących różnych zagadnień związanych z prawem do odwołania. Taka konstrukcja art. 27 k.p.a. zobowiązywała wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych będących przedmiotem zaskarżenia oraz wyjaśnienia, na czym polega niewłaściwe zastosowanie każdego z przepisów. Takiej treści zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera. Z rozwinięcia i uzasadnienia skargi kasacyjnej a także z powiązania z zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. nie wynika, który z przepisów miałby być zaskarżony, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tej części zarzutu. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że organ administracji przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe w toku ponownego postępowania odwoławczego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W razie potrzeby organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, ponownie dokonał ustaleń faktycznych, odniósł się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i po raz drugi rozstrzygnął sprawę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać zaniechanie przez organ przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego. Nie wskazano jakie dowody mimo ich przedstawienia nie zostały przeprowadzone ani jakich dowodów zgromadzonych przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji organ nie brał pod uwagę. W związku z tym omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji "dokonały" dostatecznej staranności w podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym miałby przejawiać się nieprawidłowo zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji brak dostatecznej staranności organu w podejmowaniu czynności. Nie wiadomo też jakie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie zostały przez organ podjęte. Sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut braku wszechstronnej analizy dowodów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania, nie znajduje potwierdzenia, ponieważ z treści decyzji wynika, że taka analiza została przeprowadzona a wnioski z tej analizy doprowadziły do ustaleń faktycznych prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji jako mających oparcie w materiale dowodowym. W związku z tym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez niezastosowanie ww. przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym i stwierdzenie, że nie zachodzi uzasadniona przesłanka do umorzenia składek, pomimo braku ich nieściągalności. Nie jest uzasadniony zarzut, że naruszenie przepisu polegało ma jego niezastosowaniu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest podstawą rozstrzygnięcia nie tylko w razie wydania decyzji o umorzeniu składek ale także w przypadku decyzji odmawiającej umorzenia, jeżeli zostanie stwierdzone, że nie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przez stwierdzenie, że nie zachodzi uzasadniona przesłanka do umorzenia składek. Według tego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ skarżący mimo wykazanego stanu zdrowia nie jest niezdolny do pracy, bowiem nie przedstawił żadnych dokumentów, które taką niezdolność potwierdzały a ponadto wykonywał pracę zarobkową. Skarżący nie wskazywał także na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Nie występowała zatem sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymywał się z wynagrodzenia za pracę najpierw w wysokości 2250 zł a następnie 2210 zł. Ustalono, że stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynosiły 599,25 zł, inne wydatki blisko 160 zł, a ponadto prowadzone było postępowanie egzekucyjne, w którym dokonywano potrąceń w wysokości po 220 zł miesięcznie. Taki zakres egzekucji składek z uwzględnieniem ograniczeń egzekucyjnych powoduje, ze zaplata składek w bardzo ograniczonym zakresie nie pozbawia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ustalono również, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, obciążonej hipoteką kaucyjną innego wierzyciela. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W związku z takimi ustaleniami Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa akceptując ustalenie organu, że nie zachodzi podstawa do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy także wskazać, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając, że w postępowaniu przed Sądem skarżący twierdził, że jest obecnie bezrobotny, prawidłowo zwrócił uwagę, że zmiana sytuacji życiowej umożliwia złożenie kolejnego wniosku o umorzenie zaległości. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.