II SAB/Ke 124/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego także dalej organem) w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 11 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie pozasądowych ugód zawartych przez Gminę [...] (zwaną dalej Gminą) w 2020 r., na mocy których Gmina (bądź jej jakakolwiek jednostka organizacyjna) wypłaciła na rzecz drugiej strony jakąś kwotę pieniężną, a jeśli tak to o informację, jaką kwotę wypłaciła Gmina, z jakiego tytułu, na jakiej podstawie i jakie świadczenie wzajemne otrzymała Gmina, jaką kwotę wypłaciła jednostka organizacyjna Gminy, z jakiego tytułu, na jakiej podstawie i jakie świadczenie wzajemne otrzymała jednostka organizacyjna Gminy, a w przypadku zawarcia takich ugód o przesłanie kopii zawartych ugód. Opisując stan faktyczny sprawy skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia 26 listopada 2020 r. organ wniósł o doprecyzowanie pojęcia "jakaś ugoda". W odpowiedzi wnioskodawczyni wskazała, że wniosek dotyczy każdej zawartej w 2020 r. pozasądowej ugody. Pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, wskazując że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. W odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2020 r. wnioskodawczyni wskazała, że żądana informacja publiczna w żadnym przypadku nie stanowi informacji przetworzonej, jednakże czyniąc zadość wezwaniu podniosła, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla ogółu społeczności Gminy, gdyż mieszkańcy mogą w ten sposób zweryfikować prawidłowość podejmowanych przez władze decyzji, w tym również przestrzeganie obowiązujących procedur, jak również skontrolować władzę Gminy w wydatkowaniu środków publicznych pod kątem ich zasadności i celowości. Pomimo uzupełnienia wniosku nie udostępniono jej informacji publicznej, jak również nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W wyniku skargi D. S. na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia ww. informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt o sygn. akt II SAB/Ke 38/21 stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności i zobowiązał ten organ do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. organ odmówił udzielenia informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. S. od ww. decyzji, wskazując że rozstrzygnięcie to nie zostało właściwie doręczone, w związku z czym nie weszło do obrotu prawnego – wobec czego nie mogło zostać zaskarżone. Pomimo doręczenia stronie ww. postanowienia w dniu 23 lipca 2021 r. organ nie doręczył jej prawidłowo decyzji z dnia 11 czerwca 2021 r. Reasumując skarżąca stwierdziła, że podejmowane przez organ działania mają na celu jedynie utrudnienie w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Skoro decyzja z dnia 11 czerwca 2021 r. nie weszła do obrotu prawnego, a postanowienie SKO jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania, to organ pozostaje w zwłoce (przekraczającej już kilkunastokrotnie ustawowy termin) w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej i powinien niezwłocznie prawidłowo doręczyć stronie przedmiotową decyzję – czego nie zrobił. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 listopada 2020 r., a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 4. dołączenie do niniejszej sprawy akt sprawy o sygn. II SAB/Ke 38/21. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że decyzja z dnia 11 czerwca 2021 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej została przesłana – w formie skanu – za pośrednictwem platformy ePUAP na skrzynkę skarżącej, a z urzędowego poświadczenia wysłania wynika, że skan ww. decyzji został doręczony stronie w dniu 11 czerwca 2021 r. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało bowiem wydane, forma decyzji spełniała wymogi formalne, a skarżącą powiadomiono o jej treści. Brak formalny wystąpił jedynie w sposobie przesłania rozstrzygnięcia. Natomiast niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia SKO z dnia 16 lipca 2021 r. – stwierdzającego niedopuszczalność odwołania D. S. z uwagi na nieprawidłową formę jej doręczenia, tj. brak opatrzenia decyzji bezpiecznym podpisem elektronicznym – w Urzędzie Miasta i Gminy w Daleszycach wdrożono procedury, aby zapobiec w przyszłości takim przypadkom. Pracownik, który wykonywał czynności przesyłania decyzji drogą elektroniczną, został pouczony i przeszkolony w zakresie przeprowadzania tego etapu wysyłania korespondencji w sposób prawidłowy i zgodny z wszelki wymogami. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom skarżącej, została jej ponownie doręczona w sposób spełniający wszystkie wymogi formalne. Ponadto, skarga nie została poprzedzona ponagleniem. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Trzeba podkreślić, że skarga na bezczynność organu w niniejszym przypadku została wniesiona po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 38/21, stwierdzającego bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] i zobowiązującego ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej D. S. z 11 listopada 2020 r. – tego samego, o który chodzi w sprawie niniejszej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie wyraźnie wskazano jako podstawę prawną art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 p.p.s.a. i wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 listopada 2020 r. Nie jest to zatem skarga na niewykonanie wyroku, o jakiej mowa w art. 154 p.p.s.a., gdzie wymagane jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, uprawnienie określone w art. 154 p.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (por. m.in. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1975/11, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2013 r., sygn. II SAB/Ke 106/13). W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest zaś konieczne – wbrew twierdzeniu organu – uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Z uwagi na wspomniany fakt wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 38/21, stwierdzającego bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] i zobowiązującego ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej D. S. z 11 listopada 2020 r., gdzie już rozstrzygnięto kwestię bezczynności organu na dzień wyrokowania, w niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu objęta była wyłącznie ewentualna bezczynność organu po wydaniu wspomnianego wyroku. Jak już podniesiono, Sąd zobowiązał w nim organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej D. S. z 11 listopada 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Z akt sprawy o sygn. II SAB/Ke 38/21 wynika, że prawomocny wyrok w tej sprawie został doręczony organowi w dniu 20 lipca 2021 r. Wcześniej, bo 27 maja 2021 r. doręczono organowi odpis nieprawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (k. 86 akt sprawy II SAB/Ke 38/21). Organ wydał decyzję odmowną (na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w dniu 11 czerwca 2021 r., a zatem zanim nawet rozpoczął bieg termin wyznaczony Burmistrzowi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., który należało przecież liczyć od doręczenia prawomocnego, a nie nieprawomocnego wyroku. Nie można zatem zarzucić organowi bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, jednym ze sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Decyzja taka została w tym przypadku wydana i to niewątpliwie z zachowaniem terminu wyznaczonego przez Sąd. Czym innym jest natomiast kwestia prawidłowości doręczenia decyzji przez organ. Ocena prawidłowości doręczenia nie może z pewnością wpływać na przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt czy w danej sprawie została dokonana czynność, lub czy z innych powodów organowi można zarzucić stan bezczynności. Kontrola sądowa zmierza zatem do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez wydanie aktu lub podjęcie czynności, jednakże bez przesądzania o treści tych aktów czy też o ich skutkach. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności załatwiających żądanie ale bierze pod uwagę jedynie fakt, czy w danej sprawie dokonana została czynność wydania aktu (decyzji, postanowienia). W zakresie tak rozumianej kontroli nie mieści się natomiast kwestia prawidłowości doręczania wydanego przez organ aktu, gdyż nie mieści się ona w pojęciu bezczynności (por. NSA w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2016 r. II GSK 492/16, z dnia 19 lutego 2009 r. I OSK 438/08). Zgodnie z prezentowanym poglądem czynność doręczenia decyzji nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie decyzji wywołuje jedynie ten skutek, że od daty tego doręczenia, biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być natomiast oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2021 r., sygn. I SAB/Wr 613/20 i powołane tam orzecznictwo). Ubocznie trzeba podnieść, że – jak słusznie zauważył organ – podjął on czynność doręczenia decyzji, skarżąca zapoznała się z jej treścią i złożyła odwołanie. Także z tego względu nie można zatem organowi zarzucić bezczynności – z tego tylko powodu, że doręczenie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako nieprawidłowe. Wreszcie jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika z nadesłanej dokumentacji, po wydaniu przez SKO postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania organ podjął próbę doręczenia decyzji w drodze elektronicznej w dniu 4 sierpnia 2021 r. (jako można wnioskować z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia dokument został uznany za doręczony w dniu 19 sierpnia 2021 r.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi należy zauważyć, że brak jest przepisu przewidującego możliwość takiego rozstrzygnięcia. Z art. 200 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.