II OSK 435/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 254/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 254/21 uwzględnił skargę J. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz zewnętrznych instalacji doziemnych na własnej działce: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu oraz energii elektrycznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] , na działce nr [...] oraz na fragmentach działek drogowych nr [...] i [...] w obrębie [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne wydały decyzje z naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp), który wymaga powierzenia przygotowania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie posiadającej szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. W rozpatrywanej sprawie, wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 upzp. W rozpatrywanej sprawie nie ma w ogóle jakiegokolwiek podpisu pod projektem decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy dokonanej przez uprawnioną osobę, co już samo w sobie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadny okazał się również zarzut dotyczący powołania się przez organy obu instancji na treść pisma Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z 19 maja 2020 r. wydanego w toku innego postępowania. Organy nie przeprowadziły dowodu z tego pisma poprzez jego załączenie do akt sprawy, lecz jedynie bezrefleksyjnie przywołały jego treść. Co prawda pismo dotyczy tego samego terenu inwestycji, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, lecz zostało wydane w maju 2020 r., czyli kilka miesięcy przed jego wszczęciem. Organ powinien wystąpić w toku prowadzonego postępowania o wyrażenie ponownego stanowiska w kwestii podnoszonej w piśmie lub co najmniej zwrócić się o potwierdzenie stanowiska zajętego w piśmie z 19 maja 2020 r. Organy natomiast wyszły z założenia, że treść pisma pozostaje aktualna w realiach przedmiotowej sprawy, nie załączając nawet dokumentu do akt. W ocenie Sądu taki sposób procedowania świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz o dokonaniu w sposób wybiórczy zebranego materiału dowodowego. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa). Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, dla których wspólnym mianownikiem było ustalenie przez organy, że teren spornej inwestycji nie obejmuje obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego, Sąd stwierdził, iż są jedynie częściowo uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że wypowiadający się w tym zakresie organ wskazał na posiadanie w danej chwili tymczasowych i niepełnych materiałów w związku z przygotowywaniem nowego opracowania dotyczącego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego. Rolą organu było więc ustalenie, czy w dacie wydawania przez organy decyzji miały one już do czynienia z nowymi dokumentami dotyczącymi kwestii zagrożenia powodziowego. Tymczasem organ w ogóle nie poświęcił uwagi powyższej kwestii, ograniczając się do analizy dostępnych map z 2018 r. Powinien zatem rozważyć wyjaśnienie, czy nowe mapy są już dostępne i czy potwierdziły się informacje o zaliczeniu rzeki [...] do obszarów o szczególnych zagrożeniu powodziowym. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Łodzi wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem; b) art. 60 ust. 4 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podpis pod decyzją o warunkach zabudowy jest niewystarczający, bowiem projekt decyzji również musi zostać opatrzony podpisem architekta lub urbanisty, który go sporządził, w sytuacji gdy ustawodawca powierzył urbaniście jedynie sporządzenie projektu decyzji, zaś to organ administracji publicznej ponosi odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie; c) art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b upzp w zw. z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624) przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż pomimo braku sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego dla obszaru objętego inwestycją wystarczający jest sam fakt zlecenia wykonania takiej mapy przez właściwe organy, nawet w sytuacji gdy od realizacji takiego zlecenia odstąpiono; d) art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uzgodnienie projektu decyzji przez organ administracji w powyższym trybie, w okolicznościach gdy dla terenu inwestycji nie ma sporządzonych map zagrożenia powodziowego, jest niewystarczające; 2) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Wskazując na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 4.4. Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma naruszenie przez organy art. 60 ust. 4 upzp. W tym zakresie należy w całej rozciągłości zaakceptować wykładnię tego przepisu zastosowaną przez Sąd I instancji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem tego przepisu sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Projekt decyzji musi być zatem podpisany przez uprawnioną osobę. Jest to konieczny wymóg formalny. W innym przypadku nie sposób bowiem byłoby zweryfikować kto w rzeczywistości jest autorem projektu decyzji i czy spełnia ona wymóg art. 60 ust. 4 upzp. W konsekwencji tylko taki projekt może być przedmiotem postępowania uzgodnieniowego. W niniejszej sprawie wydanie decyzji z [...] grudnia 2020 r. nie zostało w ogóle poprzedzone sporządzeniem przez uprawnionego urbanistę projektu rozstrzygnięcia zawierającego stosowny podpis. Brak jest nie tylko jakiejkolwiek wzmianki o tym, czy osoba sporządzająca projekt decyzji posiadała stosowane uprawnienia z jej podpisem, ale nawet informacji kto ten projekt sporządził. Wbrew argumentacji Kolegium, nie jest rolą organu ustalenie w ramach postepowania dowodowego na podstawie art. 80 Kpa, czy osoba, której zlecił sporządzenie projektu miała do tego stosowne uprawnienia. Zawarta w stopce decyzji informacja wskazuje wyłącznie na osobę, która prowadzi sprawę z numerem telefonu. To naruszenie prawa materialnego przez organy stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. 4.5. W związku z powyższym, pomimo że w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zasadnie wskazuje się na brak naruszenia przez organy art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b upzp w zw. z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, ponieważ sam fakt zlecenia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego dla obszaru objętego inwestycją był irrelewantny dla organów wydających zaskarżoną decyzję, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. 4.6. Analogicznie organy nie naruszyły art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp. W powyższym zakresie nie doszło też do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Skoro bowiem w dniu wydawania zaskarżonych decyzji nie sporządzono nowych map zagrożenia powodziowego, to brak zbadania na jakim etapie jest sporządzanie nowych map nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. 4.7. Wbrew natomiast twierdzeniom Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione. 4.8. Natomiast naruszenie art. 1 § 2 Pusa, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyroki NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, z 22 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1222/21). W niniejszej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.