II OSK 183/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 415/20 w sprawie ze skargi J. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2010 r. nr XXXIV/408/10 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz J. W. i J. W. kwotę 544 (pięćset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 415/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2010 r. nr XXXIV/408/10 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...], stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b tej uchwały w zakresie w jakim nie dopuszcza ona stosowania zbiorników bezodpływowych oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 lipca 2010 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr XXXIV/408/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. nr 81 poz. 1506). W dniu 24 lutego 2020 r. do Urzędu Gminy wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą, złożone przez J. i J. W.. Skargę na ww. uchwałę wnieśli J. i J.W. W ocenie skarżących, Gmina naruszyła art. 5 ust.1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakazując w § 4 ust.1 punkt 2 lit. b planu, budowy szamb i przydomowych oczyszczalni ścieków, co jest niezgodne również z § 5 ust. 3 lit. b planu, z którego wynika, że budowa oczyszczalni ścieków jest możliwa, pod warunkiem, że ścieki po oczyszczeniu osiągną właściwe parametry. Wprowadzając ww. zakaz i nie realizując obowiązków wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków, Gmina uniemożliwia powstanie nowych domów. Przez 10 lat na obszarze obowiązywania planu nie powstał ani jeden metr bieżący kanalizacji wykonanej przez Gminę. Nie ma ona też w najbliższych planach realizowania takich sieci. Ponadto, zdaniem skarżących, zapis planu dotyczący obsługi komunikacyjnej działek wydzielonych z działki skarżących nr [...] wyłącznie poprzez układ dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW oraz tylko jeden wjazd jest niezgodny z ustawą o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawili takiego rodzaju argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowany przez nich plan narusza ich indywidualny interes prawny, a zatem, że między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem występuje taki związek, który ingeruje, pozbawia lub ogranicza przyznane im prawa. Skarżący są jedynie kolejnymi właścicielami gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] i kwestionują przepisy planu niepasujące do ich obecnych planów inwestycyjnych. Skarżący wiedzieli jakiego rodzaju przeznaczenie i ograniczenia obowiązują na podstawie planu miejscowego na nabytej przez nich nieruchomości, bowiem jednoznacznie określał to obowiązujący od 2010 r. plan miejscowy. Organ wyjaśnił, że zapisy planu dotyczące lokalizacji szamb i przydomowych oczyszczalni ścieków nie były kwestionowane przez ówczesnych właścicieli terenu, a wynikały z okoliczności wskazanej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2009 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (zwanego dalej: RZGW), że teren objęty opracowaniem planu położony jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]) w strefie zwykłej ochrony wód podziemnych zbiornika, co skutkowało postawieniem przez ten organ wymogu konieczności skanalizowania obszarów zabudowanych oraz w przypadku zmiany przeznaczenia gruntu rolniczego na inne cele uwzględnienia wpływu planowanej inwestycji na jakość wód podziemnych. Jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko w granicach obszaru zbiornika obowiązuje ochrona warunków hydrologicznych zgodnie z decyzją Ministra Środowiska z [...] grudnia 1998 r., zgodnie z którą m.in. nie wolno odprowadzać nieczyszczonych ścieków do gruntu. Kwestionowany w skardze § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały otrzymał ostateczne brzmienie ściśle według treści wskazanej w piśmie RZGW w [...] z 29 grudnia 2009 r., przy czym RZGW od wprowadzenia tego zapisu uzależniło uzgodnienie projektu planu. Dopiero po wprowadzeniu tego przepisu i ponownym przedłożeniu Dyrektor RZGW, "pismem z 22 marca 2010 r.", uzgodnił projekt planu. W piśmie z dnia 6 października 2020 r. skarżący ograniczyli skargę do zarzutu dotyczącego zakazu budowy szczelnych zbiorników na ścieki i przydomowych oczyszczalni ścieków. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 415/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nie dopuszcza ona stosowania zbiorników bezodpływowych oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym przez skarżących do Rady Gminy [...]. Następnie, w przepisanym do tego terminie, skarga została wniesiona do Sądu. Przechodząc do oceny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących, Sąd I instancji wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. J. W. i J. W. są właścicielami działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolami [...] i [...] i z tego stosunku prawnorzeczowego można wywieść ich interes prawny w zaskarżeniu planu. Bez znaczenia pozostaje przy tym, którymi z kolei są właścicielami, od kogo nabyli tę nieruchomość i czy byli jej właścicielami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji zawarcie w treści planu zakazów dotyczących stosowania zbiorników bezodpływowych - w sytuacji gdy planowana (w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały) kanalizacja ściekowa nie jest realizowana, zaś stosowanie oczyszczalni przydomowych nie jest dopuszczalne (bez wprowadzenia takiego uregulowania projekt nie zostałby uzgodniony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]) - narusza interes prawny skarżących albowiem ogranicza ich władztwo prawnorzeczowe. Skarżący nie mogą korzystać ze swojej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem przewidzianym w zaskarżonej uchwale (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), z uwagi na brak jakiejkolwiek możliwości odprowadzania ścieków. Nie ulega też wątpliwości zdaniem Sądu I instancji, że wspomniane ograniczenie jest niezgodne z prawem, tj. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439; zwanej dalej: u.c.p.g.). Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji wskazał, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Należąca do skarżących działka nr [...] obręb [...] znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolami [...] i [...] i przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo zawarcia w zaskarżonej uchwale w § 5 ust. 1 pkt 1, zapisu dotyczącego ochrony środowiska przyrodniczego,, która realizowana będzie poprzez budowę systemu gospodarki wodno-ściekowej, działającej w ramach rozwiązań systemowych gminy, jak również w § 4 ust. 1 pkt 2, zapisu dotyczącego obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, którą należy zapewnić z uwzględnieniem odprowadzania ścieków do kanalizacji ściekowej w drodze powiatowej nr [...] poprzez projektowaną kanalizację sanitarną grawitacyjno- tłoczną ze zrzutem ścieków na oczyszczalnię ścieków w Przecławiu lub innej wg wskazań gminnego systemu kanalizacyjnego - do chwili obecnej taki system (pomimo upływu 10 lat od podjęcia uchwały) nie powstał i nie podjęto działań zmierzających do jego budowy. Jak wynika z "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...] i [...], gmina [...]" na realizację sieci kanalizacyjnej na terenie objętym planem nie przeznaczono żadnych środków. W tej sytuacji, przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą przy jednoczesnym zakazie stosowania zbiorników bezodpływowych i oczyszczalni przydomowych jawi się jako nierealne. Nie daje bowiem właścicielom nieruchomości jakiejkolwiek możliwości zgodnego z prawem odprowadzania ścieków, stanowiącego jeden z podstawowych warunków realizacji tego typu zabudowy. Zakaz, w tym wypadku - stosowania zbiorników bezodpływowych stanowi istotne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, jakoby § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, otrzymał ostateczne brzmienie ściśle według treści wskazanej w piśmie RZGW z 29 grudnia 2009 r. Zapis dotyczący niedopuszczenia szczelnych zbiorników bezodpływowych znajdował się już w projekcie i jako taki nie jest objęty proponowaną przez RZGW zmianą. Zmiana dotyczy bowiem tylko tej części zapisu, która nie obejmowała oczyszczalni przydomowych. Niezależnie od prawidłowości wyznaczenia strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]), wskazywana przez dyrektora RZGW decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem nie mogła przez niego zostać pominięta. Swoje stanowisko wyraził on w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r., wskazując m.in., że projekt planu uwzględnia położenie w granicach strefy zwykłej ochrony wód Głównego Zbiornika Wód Podziemnych - nr [...] i wynikające z tego faktu ograniczenia w zakresie gospodarczego wykorzystania. Postanowienie to nie zostało przez nikogo zaskarżone. W tej sytuacji, argumenty skarżących, że ich działka faktycznie nie jest objęta wspomnianą strefą ochronną - nie mogą odnieść spodziewanego rezultatu, chociażby z uwagi na treść decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (przy czym nie jest kwestionowane przez strony, że działka położona jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]). Jednocześnie o ile dyrektor RZGW, w żadnym z pism ani też w postanowieniu nie wspomina o konieczności wprowadzenia zakazu stosowania zbiorników bezodpływowych, o tyle w piśmie z dnia 29 grudnia 2009 r. jednoznacznie wskazał on na potrzebę wprowadzenia zapisu dotyczącego niedopuszczalności stosowania oczyszczalni przydomowych - z uwagi na położenie "obszaru planu w granicach GZWP nr [...] Dolina Kopalna [...]". Z tych przyczyn w ocenie Sądu I instancji nie sposób zakwestionować treści § 5 ust 3 zaskarżonej uchwały, który w istocie stanowi jedynie odzwierciedlenie zapisów zawartych w decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. W skardze kasacyjnej J. W. i J. W. zaskarżyli ww. wyrok w części oddalającej skargę zarzucając mu: 1) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakaz wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych nie stanowi naruszenia tego przepisu; 2) art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, iż teren objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie zwykłej ochrony wód podziemnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]) mimo, iż do dzisiejszego dnia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie wydał żadnych aktów prawa miejscowego ustanawiających strefę ochronną dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą; 3) art. 40, 41, 42, 43, 45 i 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz § 3 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 1994 r. w sprawie właściwości organów państwowej administracji geologicznej i państwowego nadzoru górniczego przez ich nie zastosowanie i przyjęcie, iż Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa swą decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. ustanowił zakazy i ograniczenia zawarte w dokumentacji dla warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych Dolina Kopalna [...] (GZWP [...]) gdy tymczasem decyzja Ministra wydana została na podstawie wyżej wymienionych przepisów jako zatwierdzenie dokumentacji geologicznej i podlega uwzględnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie jako określenie propozycji oraz ram przyszłych ograniczeń w sposobie korzystania z gruntów lub wody; 4) art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 4 a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i błędne ustalenie, iż - teren objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie zwykłej ochrony wód podziemnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]) mimo, iż do dzisiejszego dnia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie wydał żadnych aktów prawa miejscowego ustanawiających strefę ochronną dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą, - Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa swą decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. ustanowił zakazy i ograniczenia zawarte w dokumentacji dla warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych Dolina Kopalna [...] (GZWP [...]), - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 Konstytucji RP przez oddalenie skargi w pozostałym zakresie mimo, iż przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 5 ust. 3 uchwały są sprzeczne z prawem obowiązującym w dniu ich uchwalania. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów: pisma zastępcy Dyrektora RZGW z dnia 19 października 2020 r. i pisma zastępcy Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] z dnia 29 października 2020 r. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji przyjął, iż § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jedynie w części w jakiej zakazuje stosowania zbiorników bezodpływowych. Natomiast zakaz stosowania oczyszczalni przydomowych nie jest sprzeczny z wyżej powołanym przepisem. Podnieśli, że w toku interpretacji treści normy prawnej należy brać pod uwagę przede wszystkim dyrektywę językową. Pierwszeństwo ma zatem sama literalna treść przepisu. Art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. pojęcia "zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych" i "przydomowa oczyszczalnia ścieków bytowych" łączy spójnikiem "lub". Użycie spójnika "lub" w zdaniu oznacza, że mamy do czynienia z alternatywą łączną (nierozłączną). Tak więc prawidłowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. musi prowadzić do wniosku, iż adresat tej normy będzie przestrzegał prawa zarówno wówczas gdy zaopatrzy swą nieruchomość w "zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych" jak i wtedy gdy wybuduje "przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych". W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział alternatywę pomiędzy przypadkiem, gdy istnieje sieć kanalizacyjna i gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków". Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Regulacja zawarta w planie jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właścicieli nieruchomości przyznane im przez ustawę. W kwestii zarzutu naruszenia art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji przyjął, iż teren objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie zwykłej ochrony wód podziemnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]). Powyższe ma wynikać z treści pisma dyrektora RZGW z dnia 6 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 29 grudnia 2009 r. W pismach tych dyrektor RZGW jednoznacznie wskazuje na potrzebę wprowadzenia zapisu dotyczącego niedopuszczalności stosowania oczyszczalni przydomowych - z uwagi na położenie "obszaru planu w granicach GZWP nr [...] Dolina Kopalna [...]". Również w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r., Dyrektor RZGW wskazuje na położenie "w granicach strefy zwykłej ochrony wód podziemnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]). Tymczasem umknęło uwadze Sądu, iż treść uzgodnienia musi odpowiadać prawu. I tak zgodnie z przepisem art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały): "Strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57." Taki akt prawa miejscowego musi mieć rangę rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. RZGW wydał dwa rozporządzenia dotyczące planowanego terenu "GZWP nr [...] Dolina Kopalna [...]". Pierwszym jest rozporządzenie nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "Pilchowo" w Szczecinie a drugim rozporządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w [...]. Obie ustanowione strefy ochronne położone są poza granicami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...]. Ponadto również umknęło uwadze Sądu, iż w swych pismach RZGW posługuje się pojęciem "strefy zwykłej ochrony wód podziemnych". Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały) nie zawierają takiego pojęcia. Art. 52 ustawy zawiera pojęcia strefy ochrony pośredniej i bezpośredniej. Co więcej strefa bezpośrednia lub pośrednia może być ustanowiona wyłącznie dla konkretnego ujęcia wody, a nie dla całego "obszaru planu w granicach GZWP nr [...] Dolina Kopalna [...]". W tej sytuacji wprowadzenie w treści aktu zakazów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały z powołaniem na położenie terenu w strefie zwykłej ochrony Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] "Dolina Kopalna [...]) jest sprzeczne z prawem obowiązującym w dniu podejmowania uchwały. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40, 41, 42, 43, 45 i 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa swą decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. ustanowił zakazy i ograniczenia zawarte w dokumentacji dla warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych Dolina Kopalna [...] (GZWP [...]). Umknęło uwadze Sądu, iż decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana na podstawie art. 45 ust 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz § 3 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 1994 r. w sprawie właściwości organów państwowej administracji geologicznej i państwowego nadzoru górniczego (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały). Minister na podstawie przysługujących mu kompetencji jedynie zatwierdził dokumentację geologiczną, zawierającą ustalenie warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych "Dolina Kopalna [...]" (GZWP [...]). Dokumentacja ta stanowi jedynie propozycję planowanych w przyszłości ograniczeń w sposobie korzystania z gruntów lub wody na terenie planowanej strefy ochronnej. Minister nie miał kompetencji do ustanowienia zakazów i ograniczeń, które zgodnie z przepisem art. 60 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały) przysługiwały Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż teren objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w strefie zwykłej ochrony wód podziemnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] - Dolina Kopalna [...]) mimo, iż do dzisiejszego dnia nie wydano żadnych aktów prawa miejscowego ustanawiających strefę ochronną dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa swą decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. ustanowił zakazy i ograniczenia, zawarte w dokumentacji dla warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych Dolina Kopalna [...] (GZWP [...]). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada stwierdziła, że skarżący kasacyjnie błędnie wskazali, że uprawnienia właściciela nieruchomości związane z odprowadzaniem ścieków bytowych i korzystaniem z kanalizacji zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ustawa ta określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku. Skoro jak wyżej wskazano do zadań rad gmin uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego należy określanie wymogów w zakresie rozwoju sieci kanalizacyjnej, ale również budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i zbiorników bezodpływowych, to nie można realizacji tych zadań ograniczać poprzez przepisy, które są adresowane do kogo innego (właściciela nieruchomości), dotyczą jego obowiązków, a nie uprawnień, a przede wszystkim umieszczone są w ustawie, której przedmiot regulacji obejmuje utrzymanie czystości i porządku, a nie gospodarkę wodno-ściekową. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje zadań i kompetencji gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, w szczególności sposobów oczyszczania ścieków komunalnych. Art. 3 ust. 1 Dyrektywy [...] z dnia [...] maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych stanowi, iż w przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Zgodnie z Dyrektywą generalnie cały obszar aglomeracji powinien zostać wyposażony w zbiorczy system zbierania ścieków. W wyjątkowych przypadkach jest możliwe zagospodarowanie ścieków komunalnych poprzez pojedyncze lub inne właściwe systemy. Na podstawie powyższej dyrektywy do prawa polskiego wprowadzono art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.), zgodnie z którym: "w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska." Zatem zadaniem gminy jest wspieranie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, tam gdzie nie jest możliwe objęcie indywidualnych gospodarstw domowych systemem kanalizacji komunalnej. To właśnie Prawo wodne, a w pewnym zakresie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028) stanowią właściwe w przedmiotowej sprawie akty prawne rangi ustawowej regulujące zadania i kompetencje podmiotów publicznych, w tym gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, w szczególności sposobów oczyszczania ścieków komunalnych, przy czym ta druga ustawa akurat nie odnosi się w żadnym zakresie do indywidualnych systemów zbierania ścieków regulując wyłącznie systemy zbiorowe. Żadna z powyższych regulacji nie przewiduje obszaru z systemem "mieszanym" - czyli obsługiwanym kanalizacją zbiorczą, ale z jednoczesnym pozostawieniem dowolnej ilości nieruchomości z indywidualnymi systemami odbioru ścieków na podstawie swobodnej decyzji właścicieli nieruchomości. Takie rozwiązanie jest z oczywistych względów sprzeczne z Dyrektywą i ustawą Prawo wodne, albowiem powoduje ponoszenie poważnych kosztów budowy kanalizacji z wątpliwym skutkiem w zakresie skutków ekonomicznych oraz ochrony środowiska. Dopiero w powyższym kontekście może zostać przeprowadzona właściwa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Niewątpliwie przepis ten nawiązuje treścią do norm art. 3 ust. 1 Dyrektywy oraz art. 83 ust. 4 ustawy, stanowiąc niejako ich dopełnienie, jednakże wyłącznie z punktu widzenia uregulowania obowiązków prawnych właściciela nieruchomości zapewniających należyte wykonanie zadań gminy dotyczących oczyszczania ścieków komunalnych. Sąd I instancji uznał sprzecznie z literalnym brzmieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., że sama okoliczność braku kanalizacji wystarczy, aby spełnić zawartą w drugiej części przepisu przesłankę wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, tymczasem zgodnie z rzeczywistym brzmieniem przepisu niezbędne i rozstrzygające jest uprzednie ustalenie, iż budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, aby móc w ogóle rozważać wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zatem jeśli nawet kwestionowane ustalenie planu miejscowego zawarte w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b prowadzi w istocie do czasowej niemożności zabudowy na danym terenie do czasu wybudowania przez gminę sieci miejskiej kanalizacji, to nie stanowi ono żadnego "zakazu", bezprawnie naruszającego istniejące w domyśle "prawo zabudowy zawsze i wszędzie" jak mylnie to zakłada Sąd I instancji i skarżący, lecz ustanowienie określonej zasady obsługi terenu zgodnej z wymogiem wynikającym z art. 3 ust. 1 Dyrektywy oraz art. 83 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji oraz wiedzy specjalistycznej do formułowania merytorycznej oceny, czy budowa systemów kanalizacji zbiorczej w danym miejscu przyniosłaby korzyści dla środowiska i nie powodowałaby nadmiernych kosztów, a w szczególności w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał w tym kierunku żadnego postępowania dowodowego i nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych. W powyższym kontekście nie ma już znaczenia rozstrzygnięcie, czy teren planu jest prawidłowo uzgodniony z dyrektorem RZGW jak również ustalenie, kiedy zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna przewidziana planem miejscowym. Istotne jest, iż teren planu został wyznaczony przez uprawniony organ - Radę Gminy - jako miejsce właściwe dla powstania sieci kanalizacyjnej, a nie systemów indywidualnych odbioru ścieków, a zapis planu uzgodniony z RZGW jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Wszystkie z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów koncentrują się wokół dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim akt ten nie dopuszcza stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie objętym planem. W § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały przewidziano, że obsługę obszaru w zakresie infrastruktury technicznej należy zapewnić z uwzględnieniem następujących zasad: odprowadzenie ścieków do kanalizacji ściekowej ø 160 w drodze powiatowej nr [...] poprzez projektowaną kanalizację sanitarną grawitacyjno - tłoczną ze zrzutem ścieków na oczyszczalnię ścieków w Przecławiu lub innej wg wskazań gminnego systemu kanalizacyjnego, ponadto nie dopuszcza się stosowania zbiorników bezodpływowych oraz oczyszczalni przydomowych. Ponadto w § 5 ust. 3 lit. b uchwały stwierdzono, że teren objęty planem znajduje się w strefie zwykłej ochrony Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP-122 "Dolina Kopalna [...]" - Decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r., Nr [...]). Należy przestrzegać warunków dla ochrony tego zbiornika wynikających z dokumentacji geologicznej, zatwierdzonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Na terenie obszaru objętego planem obowiązują, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych następujące wymogi z zakresu ochrony środowiska naturalnego: zakaz wprowadzania nieoczyszczonych ścieków lub oczyszczonych w niewłaściwym stopniu do wód powierzchniowych i do ziemi. Sąd I instancji uwzględniając skargę w części, stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie w jakim nie dopuszcza stosowania zbiorników bezodpływowych. Sąd przyjął jednocześnie, że nie narusza prawa przewidziany w tym przepisie zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu I instancji wprowadzone ograniczenia wynikają z ustanowienia dla obszaru na którym znajduje się będąca własnością skarżących kasacyjnie działka nr [...], strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP[...] – Dolina Kopalna [...]). Ponadto w ocenie Sądu I instancji ograniczenia te wynikają także z decyzji Ministra Środowiska z [...] grudnia 1998 r. Zasadniczo skarżący kasacyjnie przyjmują, że kwestionowane przez nich uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczają ich prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem pomimo upływu 10 lat od podjęcia uchwały nie podjęto działań zmierzających do budowy kanalizacji ściekowej, jednocześnie ograniczając możliwość korzystania z przydomowej oczyszczalnie ścieków. Niewątpliwie prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należąca do skarżących działka nr [...] obręb [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...], przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Skarżący kasacyjnie kwestionując przywołane na wstępie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że gmina ograniczając możliwość korzystania z przydomowej oczyszczalnie ścieków, pomimo upływu 10 lat od podjęcia uchwały nie podjęła działań zmierzających do budowy kanalizacji ściekowej. W myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazał przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U.UE L z 1991 r. Nr 135, poz. 40 z późn. zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy) (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 991/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści powyższych przepisów wynika dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych, których stosowanie z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej. Zatem władztwo planistyczne gminy generalnie nie uzasadnia wprowadzania zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w przydomowe oczyszczalnie ścieków. Uzasadnienia ograniczenia możliwości stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach objętych ustaleniem panu nie mogła stanowić powołana przez Sąd I instancji okoliczność ustanowienia na tych terenach strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP[...] – Dolina Kopalna [...]). Zgodnie z art. 52 ust. 1 prawa wodnego obowiązującego w dniu podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały, strefę ochronną ujęcia wody stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Z kolei w myśl art. 58 ust. 1 ww. ustawy strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. W aktach sprawy brak jest stosownego aktu ustanawiającego strefę ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP[...] – Dolina Kopalna [...]). Natomiast z załączonego do skargi kasacyjnej pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 października 2020 r. wynika, że dla zbiornika GZWP[...] – Dolina Kopalna [...] nie ustanowiono strefy ochronnej. Okoliczność ta nie podlegała ocenie Sądu I instancji. Ponadto kwestionowane przez skarżących kasacyjnie ograniczenia nie mogą wynika z decyzji Ministra Środowiska z [...] grudnia 1998 r., bowiem decyzja ta dotyczyła tylko zatwierdzenia dokumentacji geologicznej i nie stanowi podstawy do wprowadzenia w planie miejscowym kwestionowanego ograniczenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie do oceny kwestionowanych przez skarżących przepisów uchwały, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym wyroku. Obowiązkiem Sądu I instancji będzie bezsporne ustalenie, czy dla terenu będącego własnością skarżących ustalono strefę ochronną wód podziemnych uzasadniającą wprowadzenie kwestionowanych ograniczeń. Ponadto Sąd I instancji, mając na uwadze treść pisma skarżących z dnia 6 października 2020 r., powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie w zakresie w jakim skarżący cofnęli skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.