II GSK 2532/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 319/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rejestracji motocykla 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 319/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi M. R. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący wnioskiem z dnia 26 listopada 2019 r. zwrócił się do Starosty Staszowskiego o rejestrację motocykla A., nr podwozia: B., rok produkcji C. Starosta Staszowski decyzją z 7 lutego 2020 r. odmówił rejestracji pojazdu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę uwzględnienia art. 72 ust. 2b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 450; dalej jako: ,,u.p.r.d.") Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, decyzją z[...] lipca 2020 r. Starosta Staszowski ponownie odmówił rejestracji ww. motocykla. Wyjaśnił, że pomimo wezwania strony o nadesłanie dokumentów wskazujących na zabytkowy charakter motocykla, strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów, w związku z powyższym zasadną była odmowa zarejestrowania tego pojazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z [...] września 2020 r., uchyliło decyzję Starosty Staszowskiego z [...] lipca 2020 r. odmawiającą rejestracji pojazdu - motocykla A. i w to miejsce orzekło o rejestracji w/w pojazdu. W uzasadnieniu wskazano, że zamiast wymaganego dowodu rejestracyjnego, wystarczającym jest przedstawienie oświadczenia właściciela pojazdu, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że nie posiada dowodu rejestracyjnego. Pismem z 10 lutego 2021 r. Starosta Staszewski zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku Kolegium, zawartym w decyzji z [...] września 2020 r., skarżący nie przedłożył do rejestracji pojazdu - motocykla A. wszelkich wymaganych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z zm.; dalej jako: "k.p.a."), stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2020 r., uchylającej decyzję Starosty Staszowskiego z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającej rejestracji pojazdu motocykla A. i w to miejsce orzekającej o rejestracji w/w pojazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że do wniosku o rejestrację pojazdu należało załączyć, wymagane przepisem art. 81 ust. 3 u.p.r.d., zaświadczenie o przebyciu przez pojazd badania technicznego. W aktach sprawy brak było takiego zaświadczenia, zatem wniosek skarżącego był niekompletny. Decyzja Kolegium z [...] września 2020 r., którą orzeczono o rejestracji pojazdu – motocykla A., została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., który to przepis wprost przewiduje konieczność dołączenia do wniosku zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wszczynając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2020 r., Kolegium wskazało na rażące naruszenie prawa tj. art. 72 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., który to przepis wprost przewiduje konieczność dołączenia do wniosku o rejestrację zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Zatem zaistniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, skoro wniosek skarżącego był niekompletny, gdyż nie zawierał wszystkich niezbędnych do zarejestrowania pojazdu dokumentów. Decyzja organu nie zawierała natomiast rozważań, czy decyzja ta dotknięta wadą kwalifikowaną powoduje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. WSA podkreślił, że nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszania prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być wydana przez organy praworządnego państwa. Kolegium nie wykazało więc rażącego naruszenia prawa, poprzestając jedynie na stwierdzeniu niespełnienia przesłanki koniecznej według art. 72 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., dla rejestracji w postaci dołączenia do wniosku zaświadczenia o badaniu technicznym pojazdu-motocykla. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że to w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać, ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagane jest bowiem ustalenie, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki. Dlatego też należało stwierdzić, że bez prawidłowej oceny, czy w sprawie wskazywane naruszenie prawa powoduje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze w demokratycznym państwie prawa, nie można było uznać, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WSA, wykazanie przesłanki z art. 156 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie poglądu prawnego, jak należy rozumieć ,,rażące naruszenie prawa", co mogłoby wskazywać tylko pozornie na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, było niewystarczające. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie podjęło wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sytuacji gdy z uzasadnienia skarżonej decyzji bezsprzecznie wynika, że Kolegium dokonało w stanie faktycznym sprawy wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, łącznie Z przedłożonym do odwołania sprostowanego w dniu 18 grudnia 2020r. zaświadczenia, w którym – - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wykazało w swoim rozstrzygnięciu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie dokonało oceny skutków społeczno-gospodarczych wywołanych kontrolowaną decyzją, w sytuacji gdy z uzasadnienia skarżonej decyzji bezsprzecznie wynika, że Kolegium dokonało w stanie faktycznym sprawy wystarczającej oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wykazało rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ oświadczył także, że zrzeka się rozprawy. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz po rozpoznaniu skargi zasadnym jest jej oddalenie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząc skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach powołało przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co mogłoby wskazywać na odwołanie się do obu podstaw kasacyjnych opisanych w wyżej wymienionym przepisie prawa lecz w petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, co oznacza, że autor skargi kasacyjnej odwołuje się do podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Istota sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach uznał, że decyzja ta jest niezgodna z prawem i w konsekwencji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającą nieważność własnej decyzji uchylającej decyzję Starosty Staszowskiego odmawiającą rejestracji motocykla A. W związku z powyższym podkreślić należy, że podstawę materialną w zakresie rejestracji pojazdu stanowią przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355 ze zm.). W świetle art. 72 u.p.r.d. rejestracja pojazdu następuje na podstawie złożonego przez właściciela stosowanego wniosku z dołączonym kompletem dokumentów. W myśl powołanego art. 72 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. rejestracji dokonuje się na podstawie m.in. zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli jest wymagane, albo dowodu rejestracyjnego pojazdu lub innego dokumentu wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego, potwierdzającego wykonanie oraz termin ważności badania technicznego. Obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. został potwierdzony w § 2 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r., zaś na posiadanie ważnego badania technicznego pojazdu wskazuje art. 81 u.p.r.d. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący wezwany przez właściwy organ do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wskazanych wyżej dokumentów nie wykonał wezwanie i wymaganych dokumentów do wniosku o rejestrację motocykla nie załączył. Z treści przywołanych wyżej regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że zaświadczenie stwierdzające pozytywny wynik badania technicznego pojazdu stanowi wymóg formalny podania o rejestrację pojazdu, którego spełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. Skoro z załączonych do wniosku o rejestrację motocykla dokumentów wynikało, że pojazd nie posiadał ważnego badania technicznego, zatem organ nie miał podstaw do jego rejestracji mocą decyzji, której nieważność stwierdzono. W tym stanie rzeczy należy w pełni zaakceptować, prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko wskazujące na to, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Oczywistym więc jest, że nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 353/21, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21). Ponadto mając na uwadze stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie interpretacji ustawowego określenia "rażącego naruszenia prawa" należy odwołać się do argumentacji przedstawionej w komentarzu do art. 247 § 1 pkt 3 o.p. przepisu stanowiącego odpowiednik art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach którego wskazuje się, że w starszym orzecznictwie na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej miał także zastosowanie do decyzji w sprawach podatkowych i stanowił pierwowzór dla regulacji zawartej w komentowanym przepisie, prezentowane były poglądy, że wystąpienie naruszenia prawa w stopniu rażącym wymaga nie tylko oczywistości takiego naruszenia, lecz również wystąpienia dodatkowych przesłanek, takich jak poważne skutki społeczno-gospodarcze danej decyzji. W aktualnym orzecznictwie oraz w doktrynie odstąpiono od przedstawionych wyżej poglądów, podkreślając, że ścisła wykładnia przepisów o stwierdzeniu nieważności nie dopuszcza możliwości uzupełniania ich o dodatkowe, nieprzewidziane w nich okoliczności. W wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzależnione od okoliczności, takich jak ocena skutków społecznych lub gospodarczych spowodowanych naruszeniem prawa. Podkreśla się także , że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych, w tym skutków społeczno-gospodarczych, pozostaje w sprzeczności z ograniczonym przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, który wyklucza możliwość pełnej oceny następstw prawnych naruszenia prawa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie, czy konkretny przepis został naruszony w sposób rażący. Niedopuszczalne jest zatem odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297, Barbara Adamiak glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z art. 72 ust.1 pkt 4 u.p.r.d. wprost wynika obowiązek załączenia do wniosku o rejestrację pojazdu zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Z decyzji zaś wynika, że przedmiotowe zaświadczenie nie zostało przedłożone. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskazanych przepisów prawa. Uwzględniając treść przywołanych przepisów jednoznacznie stwierdzić można, że jasno z nich wynika obowiązek dołączenia do wniosku o rejestrację zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu. Przedmiotowe przepisy, w przekonaniu NSA, nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W związku z tym, iż istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, NSA mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu pierwszej instancji i oddalił ją uznając ją za nieusprawiedliwioną. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.