I SA/Ke 233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 30 grudnia 2020 r. nr XLI/137/2020 w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w dniu 30 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XLI/137/2020 w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej "u.s.g."), art. 70a ust. 1 i ust. 3 a, art. 91 d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r., poz. 2215) oraz § 5 i § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. poz. 1653), dalej "rozporządzenie". 1.1 Rada miasta uchwaliła, co następuje: "§ 1. Ustala się na 2021 rok plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem wskazanych form doskonalenia zawodowego nauczycieli w przedszkolach, szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. § 2. Ustala się na 2021 rok plan form i specjalności kształcenia zawodowego nauczycieli przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę Ostrowiec Świętokrzyski stanowiący załącznik nr 2 do uchwały oraz maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez placówki doskonalenia nauczycieli, szkoły wyższe oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli określone w załączniku nr 3 do uchwały. § 3. Do dnia 31 marca 2022 roku dyrektorzy szkół złożą do Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego sprawozdanie z wykorzystania w roku 2021 środków finansowych, o których mowa w § 1. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego oraz dyrektorom przedszkoli, szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ostrowiec Świętokrzyski. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego." 2. Na powyższą uchwałę Wojewoda Świętokrzyski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie w sposób istotny art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela oraz § 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296), poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej, która upoważnia organ stanowiący jedynie do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, nie upoważnia natomiast do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego w zakresie objętym § 5 i 6 rozporządzenia. 2.1 W uzasadnieniu wskazano, że art. 70a ust. 1 i art. 91d Karty Nauczyciela zawiera delegację ustawową rady gminy jedynie do wyodrębnienia w uchwale budżetowej środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Jednak brak jest upoważnienia do podejmowania działań przez radę gminy w zakresie czynności mających swoją podstawę w przepisach rozporządzenia. Rozporządzenie to również posługuje się terminem "organu prowadzącego", bez rozróżnienia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. W myśl § 5 i 6 rozporządzenia organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2 czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia. Wymienione kompetencje należy zaliczyć do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 u.f.p. wykonanie budżetu należy do zadań wójta, a w myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał (w tym również uchwały budżetowej). Pojęcie wykonywania budżetu definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu, tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze, tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. 2.2 W ocenie skarżącego nawet przy przyjęciu, że podjęcie w tym przypadku uchwały przez radę gminy znajduje swoją podstawę, nie sposób przyjąć, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Mimo że dotyczy grupy adresatów (nauczycieli), co może sugerować jej generalny charakter, jej realizacja konsumuje się w jednokrotnym wykorzystaniu środków z przeznaczeniem na konkretny placówkę, co wyklucza jej abstrakcyjny charakter. Aby daną uchwałę uznać za akt prawa miejscowego musi ona m.in.: zawierać normy abstrakcyjne (wielokrotnego zastosowania) i generalne, adresowane do mieszkańców gminy i obowiązywać na obszarze całej gminy lub jej części, i co w tej sprawie ma decydujące znaczenie - podstawa do jej podjęcia musi wynikać wprost z przepisów ustawy. Natomiast upoważnienie do podjęcia badanej uchwały nie zostało zawarte w ustawie, lecz w § 5 i 6 rozporządzenia. 2.3 W odpowiedzi na skargę rada miasta wniosła o jej oddalenie. 2.4 W ocenie rady miasta zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej, która upoważnia organ stanowiący jedynie do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli jest niezasadny. W rozporządzeniu, w odróżnieniu od postanowień art. 91d Karty Nauczyciela, nie wskazano które zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę wykonują poszczególne organy danej jednostki samorządowej (stanowiący czy wykonawczy). Wobec braku wyraźnego określenia powyższej kwestii, należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Ustawa ta w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 u.s.g. rada stwierdziła, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada gminy, a nie prezydent miasta. Brak jest bowiem przepisów zarówno w ustawie Karta Nauczyciela, jak i ustawie o samorządzie gminnym, upoważniających wójta, burmistrza czy też prezydenta miasta jako organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, do podziału środków przeznaczonych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli na środki pozostające do dyspozycji organu prowadzącego i dyrektora szkoły. 2.5 Zdaniem rady miasta również niezasadny jest zarzut dotyczący podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego, publikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 przewiduje, że organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1), akty samoistne o charakterze strukturalno-organizacyjnym (art. 40 ust. 2) i porządkowym (40 ust. 3). Ustawa ta nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zajmują jednolite stanowisko odnośnie cech aktów prawa miejscowego. Wskazuje się, że aby taki akt stanowił przepis gminny obowiązujący na obszarze działania organu, który go ustanowił, musi zawierać co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Adresatem zaskarżonej uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". 3.2 Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). 3.3 W rozpoznanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 30 grudnia 2020 r. nr XLI/137/2020 w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli. Ramy prawne dla jej podjęcia wyznaczały przepisy art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela oraz § 5 i 6 rozporządzenia. Przepisy art. 70a ust. 1 w zw. art. 91d Karty Nauczyciela zawierają delegację ustawową dla rady gminy do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając: 1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w § 4, 2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego, 3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy – prawo oświatowe; 4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8. W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie: 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy; 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Spór w sprawie, po pierwsze, dotyczył możliwości realizowania przez organ stanowiący gminy (radę miasta) kompetencji ujętych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia oraz po drugie posiadania przez zaskarżoną uchwałę waloru normatywnego, tj. statusu aktu prawa miejscowego. Tak sformułowane zostały też w skardze zarzuty organu nadzoru i nakierowane na stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący gminy nie był władny dla realizacji kompetencji opisanych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia, a nawet przyjmując że mógł je realizować, to nie mogło przybrać to formy aktu prawa miejscowego. 3.4 Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w którym organ nadzoru zakwestionował, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co implikowało konieczność stwierdzenia nieważności tejże uchwały w całości. 3.4.1 Sąd, wbrew przywołanej wyżej argumentacji skargi, stanął na stanowisku, że rada miasta, jako organ stanowiący, była uprawniona do realizacji postanowień § 5 i 6 rozporządzenia. Pojęcie "organu prowadzącego" (szkołę lub placówkę), jako uprawnionego do wykonania tych przepisów zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 910). Skoro natomiast Karta Nauczyciela, na podstawie której wydano rozporządzenie, wielokrotnie nawiązuje do regulacji Prawa oświatowego, powyższa definicja może znaleźć zastosowanie w procesie wykładni § 5 i 6 rozporządzenia. Zgodnie z nią przez pojęcie "organu prowadzącego szkołę lub placówkę" należy rozumieć "ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne". W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organem prowadzącym jest sama gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. To z kolei, jak zasygnalizowała rada miasta w odpowiedzi na skargę (pkt 2.4. tego uzasadnienia), oznacza konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Znamienne jest również, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 70d Karty Nauczyciela, który to przepis z kolei nawiązuje do środków, o których mowa w art. 70a ust. 1 oraz do kompetencji organów wymienionych w art. 70a ust. 1. Zgodnie z tym przepisem Karty Nauczyciela: "[w] budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2". Nie bez znaczenia pozostaje też regulacja art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, określająca wprost, że "w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m. in. w art. 70a ust. 1 wykonuje odpowiednio rada gminy". Skoro, jak powyżej wskazano, delegacja ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia zawarta w art. 70d wyraźnie wskazuje na "uwzględnienie kompetencji organów wymienionych w art. 70a ust. 1", to powinna ona również zostać uwzględniona przy ocenie, który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w rozporządzeniu. Nie jest wystarczające samo uznanie, że jest to kompetencja do wykonania budżetu, bez powiązania go ze stosownymi ww. przepisami kompetencyjnymi, tak jak wskazuje organ nadzoru (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3351/21 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie sądu, rada miasta jako organ stanowiący, posiadała uprawnienie do realizacji kompetencji wynikających z przepisów przywołanych w zaskarżonej uchwale (w tym § 5 i 6 rozporządzenia), kompetencji stanowiących przejaw planowania, a nie stanowienia norm powszechnie obwiązujących (aktu prawa miejscowego). 3.4.2 W świetle postanowień Konstytucji RP nie budzi wątpliwości to, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję RP zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji RP). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, że jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych (patrz: M. Bogusz. Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Wydawnictwo UG. Gdańsk 2008 str. 51-83). Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty), a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym (por. Prawo miejscowe. 2. wydanie. Dorota Dąbek wyd. LEX Wolters Kluwer business. Warszawa 2015, str. 151-153 oraz też uwagi dotyczące charakteru prawnego uchwał budżetowych - str. 157). Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Odnośnie generalnego charakteru uchwały należy wskazać, że wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to zauważyć jednak trzeba, że będą to nauczyciele przypisani do konkretnej jednostki wymienionej w załączniku do uchwały. Zaskarżona uchwała nie posiada norm(y) o charakterze abstrakcyjnym. Wynika to z faktu, że w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Uchwała dotyczy zatem przekazania jednokrotnego, co zdaniem sądu wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały. Należy dodać, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11 oraz z 1 sierpnia 2019 r., I GSK 1253/18 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Powyższe wnioski implikowały stanowisko, że rada miasta nie była uprawniona do ogłoszenia przedmiotowej uchwały - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym (co rodziłoby domniemanie, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego), a w konsekwencji brak jest możliwości przyjęcia uzależnienia wejścia w życie tej uchwały od upływu 14-dniowego terminu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, o czym stanowi § 5 uchwały (stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy). Z powodu braku podstawy prawnej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może też zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor prawa miejscowego, do wszystkich tych aktów należy odnieść wymóg zawarcia przepisów dotyczących daty ich wejścia w życie (zob. A. Wierzbicka – Komentarz [w:] System Informacji Prawnej LEX Omega, podobnie G. Wierczyński [w:] j. w.). Bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały, gdyż wyeliminowanie wyłącznie jej § 5 skutkowałoby brakiem możliwości ustalenia daty wejścia tej uchwały w życie (szczególnych regulacji w tym zakresie nie zawierają ani przepisy u.s.g., ani ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Uwarunkowanie zatem wejścia w życie uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego od bezpodstawnej publikacji powoduje nieważność całej uchwały (por. wyroki: NSA z 23 lutego 2016 r., I OSK 2742/15 i z 14 października 1999 r., II SA/Wr 113/98, WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 109/16 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.5 Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).