II SA/Gl 1556/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] r, nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał H.S., M.S. oraz L.S. (dalej strony lub skarżący) rozbiórkę samowolnie wybudowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...], to jest dobudówki stanowiącej pomieszczenie biurowe powstałej w wyniku rozbudowy pierwszej kondygnacji naziemnej budynku od strony wschodniej. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił czynności procesowe podejmowane w ramach prowadzonego postępowania zmierzającego do sanowania ułomności związanych z budową przedmiotowej dobudówki. Następnie organ ten przywołał treść postanowień art. 48 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że strony w wyznaczonym terminie nie przedłożyły wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację wykonanej samowoli budowlanej. Brak bowiem jest czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziły się strony tego postępowania, które reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego P.R. wniosły odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym podniesiono naruszenie postanowień art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy strony przed wydaniem decyzji złożyły niezbędną dokumentację. Nadto wskazano na naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy poprzez nie określenie w sposób precyzyjny wymaganych dokumentów. Dodatkowo wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku zgromadzenia całości dokumentacji i pominięcie dokumentu złożonego przez strony. Wskazano na naruszenie art. 64 powyższego Kodeksu poprzez nie wezwanie strony do uzupełnienia braków złożonej dokumentacji oraz złożenia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na wymaganym druku. Podniesiono również zarzut naruszenia postanowień art. 8 i art. 107 przywoływanego Kodeksu poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do zamieszczenia w nim ogólnikowych stwierdzeń dotyczących niespełnienia przez dokumenty złożone w aktach wymogów wynikających z przepisów prawa. W motywach odwołania rozwinięto zarzuty stawiane wydanej decyzji i przedstawiono argumentację przemawiająca za jego uwzględnieniem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyższego stopnia wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej kolejności organ ten odwołał się do postanowień art. 48 ustawy Prawo budowlane i przeprowadził analizę działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji jak również przez strony tego postępowania. Z przeprowadzonej analizy wynikło temu organowi, że dobudowa części budynku jednorodzinnego mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości wykonana została w sposób samowolny, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na rozbudowę. Podjęte działania zmierzające do legalizacji wykonanej samowoli nie dały pozytywnego efektu, albowiem strony nie przedłożyły wymaganych dokumentów, a w szczególności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności rozbudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami prawa. Dokumenty przedłożone przez strony przy piśmie z 27 marca 2019 r. nie spełniały wymogów formalnych, a w dalszym ciągu nie złożyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było zasadne i zasługujące na aprobatę. Z decyzją tą nie zgodziły się strony przedmiotowego postępowania, które reprezentowane przez radcę prawnego P.R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono powyższej decyzji naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku zgromadzenia całości dokumentacji i pominięcie dokumentów złożonych przez strony, a w szczególności mapy sytuacyjnej oraz opinii technicznej stanu budynku sporządzonej przez uprawnionego biegłego z zakresu budownictwa. Nadto zarzucono pominięcie dowodów znajdujących się w aktach, a w szczególności zeznań A.M. Dodatkowo podniesiono naruszenie postanowień art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego materiału wynika, że ich zastosowanie było przedwczesne, nadto zarzucono naruszenie postanowień art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nie nałożenie na skarżących obowiązku usunięcia nieprawidłowości w postaci braków formalnych złożonej dokumentacji, oraz art. 32 tego aktu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że złożone oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością jest wadliwe, albowiem pominięto w nim rygor odpowiedzialności karnej. W motywach skargi rozwinięto i uzasadniono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ ten nie podzielił ich i uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W przedmiotowej skardze podniesiono naruszenie art. 48 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki przedsięwzięcia polegającego na samowolnie wybudowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to jest dobudówki stanowiącej pomieszczenie biurowe. W kontekście podniesionego naruszenia przyjdzie dostrzec, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosowały ten przepis i przywołały go w podstawie prawnej. W sytuacji postawienia obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia inwestor obowiązany był podjąć działania zmierzające do sanowania zaistniałej samowoli budowlanej. Podkreślić trzeba, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w tym kierunku, jednakże w wyznaczonych terminach skarżący nie dopełnili nałożonych na nią obowiązków. W tej sytuacji organy nadzoru zobligowane były do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o postanowienia przepisu przywołanego w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji, a zatem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że zarzut zastosowania tego przepisu nie może być uwzględniony, skoro jest to norma prawna stanowiąca podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznać należy, że postawiony zarzut nie mógł zostać uznany za trafny i uzasadniający uwzględnienie wniesionej skargi. W kontekście tego zarzutu dostrzec należy, że organ odwoławczy skorygował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia terminu, w którym skarżący mieli wykonać nałożony na nich obowiązek. Organ odwoławczy zasadnie dostrzegł to naruszenie i mocą swojego rozstrzygnięcia wyeliminował je z obrotu prawnego, a postępowanie administracyjne w tym zakresie umorzył. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje działania organu wyższego stopnia za prawidłowe i mające umocowanie w postanowieniach art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym zarzutem kierowanym pod adresem poddanej kontroli decyzji jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 powyższej ustawy poprzez uznanie jako sprzecznych z prawem obowiązków nałożonych na mocy postanowienia z [...] r. Tak sformułowany zarzut wymyka się kontroli tutejszego Sadu, albowiem wskazane postanowienia wydane zostały w związku z prowadzeniem przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do sanacji samowoli budowlanej. Na marginesie można jedynie zauważyć, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie dostrzegł w tym postanowieniu uchybień uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest bezzasadny. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 powoływanego aktu. Utrwalony jest pogląd, według którego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, jest w takiej sytuacji obligatoryjne (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 828/17: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17). Jest bezsporne, że skarżący, mimo znacznego przekroczenia okresu na wykonanie obowiązków zakreślonych postanowieniem z dnia [...] r., przedłożyli jedynie decyzję o warunkach zabudowy. Nie przedłożyli natomiast projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki. Dodać można, że prawidłowe zastosowanie, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy, jest możliwe gdy spełnione są przesłanki hipotezy art. 48 ust. 1 wskazanego aktu. Skoro zatem przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania upłynął termin wyznaczony w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to zachodzi sytuacja określona w art. 48 ust. 4 tej ustawy. W sytuacji, gdy upłynął termin określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, badanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym jest spóźnione. Upływ terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powoduje, że zachodzi tu sytuacja określona w art 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ostatnim zarzutem stawianym kontrolowanym decyzją uczyniono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w sposób poprawny. Ustalono okres budowy dobudówki, który pozwolił ustalić prawidłowy stan normatywny, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zarzuty dokonania wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. W motywach skargi podniesiono, że organy administracji nie dokonały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie przeprowadziły rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże w żadnym miejscu nie wskazano, których okoliczności związanych ze stanem faktyczny organy administracji nie wyjaśniły i nie miały w polu widzenia. W konsekwencji uznać należy, że w skardze postawiono powyższy zarzut nie podpierając go żadnym konkretnym faktem pozwalającym uznać, że działania organów administracji publicznej obarczone były ułomnościami uzasadniającymi uwzględnienie wniesionej skargi. Bezzasadny okazał się także zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają motywy, którymi te organy się kierowały i motywy te posiadają swoje umocowanie z przywołanym stanie formalnym i normatywnym rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.