II SAB/Wa 148/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi małoletniego M. R. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. R. na bezczynność Prokuratura Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. M. R. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (data wpływu 27 stycznia 2021 r.) wystąpił do Prokuratury Rejonowej [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej: - ile spraw w referacie mieli prokuratorzy i asesorzy prokuratorscy Prokuratury Rejonowej [...] w [...] według stanu na koniec marca, czerwca, września i grudnia 2020 roku. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca wskazał art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zastępca Prokuratora Rejonowego [...] w [...] w odpowiedzi na złożone zapytanie w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], odmówił udzielenia wnioskowanych informacji. Organ stwierdził, iż podstawą odmowy jest treść art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl której prawo do informacji publicznej obejmuje uprawienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prokurator stwierdził ponadto, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 954/2020, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione powyższe przesłanki, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi w przedmiotowym zakresie. M. R. reprezentowany jego przedstawiciela ustawowego – M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, wymierzenie grzywny i nakazanie rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący stwierdził, iż sposób załatwienia sprawy przez Prokuratora jest niezgodny z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że jeśli organ uważa, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji ze względu na jej przetworzony charakter, to powinien był wezwać stronę do wskazania szczególnego interesu prawnego, a następnie ewentualnie wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiły przesłanki do wydania decyzji odmownej. Wnioskowana informacja ma charakter prostej informacji dotyczącej statystyki funkcjonowania organu na koniec każdego kwartału. Nie sposób uwierzyć, iż organ nie posiada takich informacji lub musiałby włożyć nadzwyczajny wysiłek, aby taką informację przygotować. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny, skarżący wskazał, iż sposób załatwienia wniosku z pewnością nie wynika z nieznajomości prawa, lecz ze złej woli i nagannych motywacji organu. Wniosek o informację publiczną dotyczył okresu, w którym z organu delegowano do odległych prokuratur niektórych prokuratorów, powołując się na rzekome potrzeby kadrowe. Wskazana kwestia była przedmiotem szerokiej debaty publicznej. Zdaniem strony działanie organu zmierza do bezpodstawnego przewleczenia terminu udostępnienia żądanej informacji, a zatem zasługuje na uznanie za rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ nadmienił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wykazanie interesu publicznego powinno, zgodnie z orzecznictwem NSA, nastąpić w chwili składania wniosku. Zdaniem organu w takiej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu, a o wydaniu decyzji odmownej z uwagi na brak podstaw prawnych do udzielenia informacji przetworzonych, o których mowa w cytowanej ustawie. Prokurator zaznaczył, iż skarżący podniósł, że w chwili stwierdzenia braku podstaw do udostępnienia informacji publicznej, organ powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu prawnego. W ocenie tut. Prokuratury wskazana kwestia nie podlega rozpoznaniu w trybie uzupełnienia braków formalnych, ponieważ brakiem formalnym nie jest. Zgodnie z art. 119 ustawy – Kodeks postępowania karnego brakiem formalnym jest brak oznaczenia organu, do którego kierowane jest pismo, brak sygnatury sprawy, brak oznaczenia oraz adresu podmiotu wnoszącego pismo, brak podpisu, daty, bądź treści wniosku lub oświadczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wnioskodawca zażądał wymierzenia organowi grzywny, wskazując na bezczynność organu, a także złą wolę i negatywne motywacje. Strona nie wykazała jednak na czym negatywna motywacja miałaby polegać. Udostępnienie informacji przetworzonych ma służyć poprawie funkcjonowania organów państwowych. Skarżący nie wykazał ani we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., ani w skardze, w jaki sposób udostępnienie informacji dotyczącej statystycznego załatwienia liczby spraw przez poszczególnych prokuratorów oraz asesorów w jednostce miałoby przełożenie na poprawę funkcjonowania organów państwowych, w tym tutejszej Prokuratury. Organ wskazał ponadto, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez M. R., osobę niepełnoletnią, która nie posiada pełnej zdolności do czynności prawnych, a tym samym zdolności procesowej. Powyższy brak został konwalidowany dopiero na etapie złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd na podstawie art. 27 P.p.s.a. uznał, że skarżący M. R. będąc małoletnim, a więc zgodnie z art. 15 k.c. mając ograniczoną zdolność do czynności prawnych, jako że reprezentowany był w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez przedstawiciela ustawowego M. D. (zastępowanego przez pełnomocnika), skutecznie wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Dokonując kontroli legalności działania Prokuratora Rejonowego [...], Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie przepisów prawa do podjęcia działania, tj. wydania decyzji lub innego aktu, bądź podjęcia czynności, którego to działania zaniechał. Ocena co do bezczynności organu musi być natomiast dokonana na gruncie przepisów prawa materialnego i procesowego właściwego dla załatwienia sprawy w określonym przedmiocie, gdyż prawo to rozstrzyga o legitymacji organu do podjęcia działania i wynikających z niej uprawnieniach oraz obowiązkach organu. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej stwierdzenie bezczynności wymaga w pierwszej kolejności potwierdzenia tego, że żądanie jej udzielenia zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz że wniosek został skutecznie złożony, a w następnej kolejności, że informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do której zastosowanie znajduje tryb jej udostępnienia określony w ustawie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że Prokurator Rejonowy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. W świetle art. 6 u.d.i.p. uprawnione jest zatem twierdzenie, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. mają charakter informacji publicznej, dotyczą one bowiem funkcjonowania Prokuratury Rejonowej [...]. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej, a także umorzenie przez organ postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza tym samym sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów zobowiązany organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo umorzenia postępowania lub gdy nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpoznania wniosku w tym trybie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie można uznać, że po stronie Prokuratora Rejonowego [...] powstał obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego na zasadach określonych w ustawie. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Sąd podziela jednak pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby zapisany w ustawie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016 r., s. 66), a także wyrok WSA w Opolu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 16/21, dostępny w CBOSA). Dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 17 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 k.c., który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna. Uwzględniając wskazane regulacje, zdaniem Sądu, zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W postanowieniu tym słusznie dostrzeżono, że samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Podzielić więc należy pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 i ust. 3. Prawo do uzyskania informacji nie jest prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby (por. postanowienia NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2500/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17). Sąd podziela w całości również pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego. Zważywszy zatem na skutki jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co jak wyżej wspomniano nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Sądu, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 147/16). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący M. R. nie jest osobą pełnoletnią i z uwagi na swój wiek posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W świetle przedstawionej powyżej wykładni oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu skarżącego mógł wnieść a następnie popierać jedynie jego przedstawiciel ustawowy. W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] stycznia 2021 r. został jednak złożony i podpisany osobiście przez skarżącego. Skoro skarżący nie mógł samodzielnie złożyć skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to po stronie organu nie powstał obowiązek jego rozpoznania w trybie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji nie można organowi postawić zarzutu bezczynności. Podkreślić wyraźnie przy tym trzeba, że Sąd nie kwestionuje samego prawa osoby małoletniej, jako ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, do uzyskania informacji publicznej, lecz jedynie jej samodzielne, bez udziału przedstawiciela ustawowego, korzystanie z tego prawa. Zdaniem Sądu w zakresie stosunków prawnych samodzielne działanie małoletniego jest wyjątkiem, który nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i dla ważności czynności rozporządzania przez osobę małoletnią swoim prawem do uzyskania informacji publicznej niezbędna jest zgoda i działanie jej przedstawiciela ustawowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.