II SA/Gl 648/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz Miasta Ż. odmówił S. U. (strona, skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym teściową – A. P. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 17, art. 32 ust. 1b-1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.s.r."), rozporządzenie Radu Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny, specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokość zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r., poz. 1497), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek strony z dnia 11 stycznia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad teściową – A. P. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy organ I instancji wskazał na zasady i warunki przyznawania wnioskowanych świadczeń rodzinnych uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 u.s.r. stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje; 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dn. 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dn. 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto zauważył, że art. 17 ust. 1b u.s.r. wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie podniósł, że A. P. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 13 marca 2014 r. zgodnie Orzeczeniem Lekarza Orzecznika KRUS. Jest ona osobą zamężną, jednakże jej mąż – C. P. legitymuje się orzeczeniem ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. C. P. opiekuje się córka – U. U., która w związku z opieką nad ojcem pobiera świadczenie pielęgnacyjne przyznane przez SKO. Organ I instancji wskazał, że skarżący jako zięć A. P. nie jest z nią spokrewniony w pierwszej linii. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 21 stycznia 2021 r. ustalił, że opieka jest sprawowana przez skarżącego. Stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 ust. 1b u.s.r. oraz art. 17 pkt 4 u.s.r., a zatem świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Opisał szczegółowo sytuację rodzinną. Wskazał, że jego żona nie może opiekować się swoją matką (teściową skarżącego), gdyż ma pod opieką ciężko chorego ojca. Ponadto stwierdził, że nikt inny nie może opiekować się teściową. Wyjaśnił, że wszyscy mieszkają w jednym domu od 32 lat. Oboje rodzice jego żony są niepełnosprawni i wymagają stałej opieki. Podkreślił, że tylko on posiada prawo jazdy i wozi teściową do lekarza i po szpitalach. Teściowa jest osobą schorowaną, a jej stan zdrowia się pogarsza. Wskazał również na emocjonalną więź z teściową. Stwierdził, że najlepsza opieka dla chorego to ta sprawowana w domu przez najbliższą rodzinę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej (SKO), decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko SKO przywołało w całości brzmienie art. 17 ust. 1 u.s.r., a wyjaśniając użyty w tym przepisie termin "obowiązek alimentacyjny" odniosło się do regulacji zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Wskazało, że termin ten zdefiniowany został w art. 128 K.r.i.o. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciążą bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 K.r.i.o.). Jedną z najistotniejszych cech obowiązku alimentacyjnego jest jego ściśle osobisty charakter. Nie można bowiem obciążać nim innej osoby niż ta, którą wskazuje kodeks rodzinny opiekuńczy, nie przechodzi on też na spadkobierców zobowiązanego. Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy, SKO jako bezsporne uznało, że teściowa skarżącego jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji zgodnie z orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy z dnia 13 marca 2014 r. Dokument ten stwierdza, że stan jej zdrowia powoduje stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżący w oświadczeniu z dnia 9 stycznia 2021 r. wskazał, że nie pracuje, nie otrzymuje wynagrodzenia, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, opiekuje się schorowaną matką żony, gdyż jest jedyną osobą, która może opiekować się teściową. Mąż teściowej sam jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki, której udziela mu jego córka (żona skarżącego). Żona skarżącego otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem. SKO nie negowało również twierdzeń skarżącego, że to on opiekuje się teściową, a opieka jest absorbująca i pochłania dużo czasu. W ocenie SKO należało się jednak zgodzić z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji, gdyż skarżący jest zięciem osoby wymagającej opieki, a więc nie jest krewnym w linii prostej. Wyjaśniło, że właśnie ten fakt - nie pozostawania przez skarżącego w stosunku pokrewieństwa w linii prostej (syn, córka, ojciec, matka) z teściową jest przesłanką, która w myśl przywołanych wcześniej przepisów przesądza jednoznacznie, że skarżący nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściową. Powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze, SKO stwierdziło, że art. 17 ust. 1 u.s.r. w związku z art. 128 K.r.i.o. określa jednoznacznie skonkretyzowany katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez odwołanie się do kryterium pokrewieństwa (za wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka). Rolą SKO zaś jest ocena zgodności decyzji w kontekście obowiązującego prawa. Podkreśliło, że na gruncie niniejszej sprawy organy odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściową kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi, których skarżący nie spełnia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia SKO. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu akcentując, że jest jedynym opiekunem ciężko chorej teściowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), który stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi nastąpić może w przypadku spełnienia się warunków, o których mowa wart. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325- dalej "p.p.s.a."), a to w przypadku naruszenia prawa materialnego, względnie uchybień prawa procesowego istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1b-1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.s.r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.s.r. osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1. Warunkiem sine qua non ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów przywoływanej ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do brzmienia art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazać należy, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wobec faktu, że skarżący nie jest osobą, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej to nie przysługuje mu prawo do przedmiotowego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje. Sąd zauważa dalej, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, publ. CBOSA). Uchwała ta podjęta została przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednak ustawa nowelizująca, która wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie dokonała zmiany w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadal bowiem uprawnienie to zależy od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.s.r.. Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że "nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". NSA uznał, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Tymczasem skarżący, jako zięć, nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym z teściową, ani też w linii prostej. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, stanowisko wyrażone w skardze, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej jako osobie niezobowiązanej do alimentacji, tylko dlatego, że sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Odpowiadając na argument skarżącego o braku innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad jego teściową Sąd wskazuje, że o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują ściśle wyznaczone w ustawie przesłanki. Nie można wynikających z norm ustawowych praw i obowiązków stron odczytywać wbrew woli ustawodawcy, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie określone zasady legalizmu i praworządności. Normując prawo do przedmiotowej pomocy ustawodawca wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Organ zatem nie może stosować jakichkolwiek przesłanek pozaprawnych rozstrzygając daną sprawę administracyjną. Nie jest też uprawniony do rozstrzygania spraw na podstawie zasad współżycia społecznego. Na marginesie podkreślenia wymaga także, że środki finansowe będące przedmiotem sporu pochodzą ze środków publicznych a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą, a wydatkowanie ich podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przekazane na świadczenia pielęgnacyjne środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca w sposób jednoznaczny unormował zasady gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącego, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy należało orzec po myśli art. 151 p.p.s.a o oddaleniu skargi.