III OSK 427/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2318/21 w sprawie ze skargi K.T. na postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 5 lutego 2021 r. nr KOG.5740.1.2021.GM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2318/21, oddalił skargę K.T. na postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 5 lutego 2021 r., nr KOG.5740.1.2021.GM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 6 grudnia 2020 r. matka W.T. - ucznia szkoły podstawowej - przekazała do Publicznej [...] Szkoły Podstawowej [...] w Z. zawiadomienie, że z dniem 7 grudnia 2020 r. W.T. nie jest już uczniem tej Szkoły. Ponadto postanowienie Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt. [...] opatrzone klauzulą wykonalności - zezwalające matce ucznia na zapisanie małoletniego do Szkoły Podstawowej [...] w M. przy ul. [...] od I semestru roku szkolnego 2020/2021 bez zgody ojca – K.T. W dniu 8 grudnia 2020 r. do Publicznej [...] Szkoły Podstawowej [...] w Z. wpłynęło potwierdzenie przyjęcia ucznia W.T. do Szkoły Podstawowej [...] w M. W dniu 7 grudnia 2020 r. Dyrektor Publicznej [...] Szkoły Podstawowej [...] w Z. przekazał Szkole Podstawowej [...] w M. dokumentację ucznia wraz z informacją, że przekazanie ucznia następuje z dniem 7 grudnia 2020 r. W dniu 9 grudnia 2020 r. ze Szkoły Podstawowej [...] w M. wysłano do Publicznej [...] Szkoły Podstawowej [...] w Z. potwierdzenie przyjęcia ucznia. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. K.T. - ojciec małoletniego ucznia - został poinformowany przez Sekretarza Publicznej [...] Szkoły Podstawowej [...] w Z., że W.T. nie jest uczniem tej Szkoły, a dokumenty ucznia zostały przekazane do Szkoły Podstawowej [...] w M. W dniu 7 stycznia 2021 r. do Kuratorium Oświaty w Warszawie wpłynęło pismo zatytułowane: "Odwołanie od decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w Z. z dnia 21 grudnia 2021 r." w sprawie skreślenia W.T. z listy uczniów szkoły. W reakcji na powyższe odwołanie Mazowiecki Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 05 lutego 2021 r., znak: KOG.5740.1.2021.GM stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 21 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że informacja z dnia 21 grudnia 2020 r., nie stanowi decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów. Procedura przeniesienia ucznia z jednej szkoły do drugiej nie kończy się bowiem wydaniem decyzji o takim skreśleniu. Stąd organ wywiódł, że skoro odwołanie nie dotyczy decyzji, to jest ono niedopuszczalne. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się K.T., który wywiódł skargę do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. którym skarżący został poinformowany, że W.T. nie jest uczniem Publicznej [...] Szkoły Podstawowej [...] w Z., a dokumenty ucznia zostały przekazane do Szkoły Podstawowej [...] w M., jest decyzją administracyjną, od której skarżący mógł w sposób skuteczny wywieść odwołanie. Na tak postawione pytanie, WSA w Warszawie udzielił negatywnej odpowiedzi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. nie zawiera w sobie żadnego z elementów koniecznych decyzji administracyjnej. Przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia. W piśmie tym znajduje się wyłącznie informacja o tym, do jakiej szkoły aktualnie uczęszcza syn skarżącego oraz o przeniesieniu dokumentów syna do nowej szkoły. Sama zaś informacja o fakcie zmiany szkoły przez ucznia, nie może być interpretowana jako dorozumiana decyzja o skreśleniu z listy uczniów. Przepisom procedury administracyjnej nieznana jest kategoria decyzji dorozumianej. Rozstrzygnięcie organu administracji, będąc emanacją jego władztwa, musi zawsze być sformułowane w sposób czytelny, jednoznaczny i niedopuszczający nawet możliwości dowolnej interpretacji. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do chaosu, jeśliby uznać za dopuszczalną sytuację, gdy każdy z uczestników obrotu prawnego, może w sposób dowolny domyślać się treści rozstrzygnięć administracyjnych. Brak rozstrzygnięcia w piśmie objętym odwołaniem, świadczy w sposób oczywisty o tym, że sporne pismo nie jest decyzją administracyjną. Nadto pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. zostało podpisane przez Sekretarza Szkoły a nie Dyrektora. Stąd, skoro w skardze nie tylko nie udowodniono, ale nawet nie podniesiono tego, że Sekretarz Szkoły może zastępować Dyrektora w reprezentowaniu Szkoły (i że taka okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie), jako niezrozumiałe jawią się wnioski odwołania i skargi, że badane pismo stanowi decyzję Dyrektora. W świetle powyższego, w sytuacji gdy odwołanie nie zostało wywiedzione od decyzji administracyjnej, organ zobowiązany był do wydania skarżonego postanowienia. W dniu 12 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu II instancji i stwierdzenie, że w sprawie niedopuszczalne było złożenie odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły, ponieważ pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. nie jest decyzją administracyjną albowiem nie zawiera wskazanych w uzasadnieniu wyroku przymiotów charakteryzujących decyzję administracyjną, gdy tymczasem skarżący nie ma wpływu na formę i cechy rozstrzygnięcia organu I instancji (brak właściwych cech tej decyzji skarżący także dostrzegł i uwzględnił ten brak w odwołaniu formułując odpowiednie zarzuty), tym samym niedopuszczalność odwołania nie zachodziła. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, Dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Orzekanie w sprawie skreślenia z listy uczniów następuje decyzją administracyjną, gdyż chodzi tu o władczą ingerencję w prawa i obowiązki obywateli, będących podmiotami zewnętrznymi w stosunku do szkoły jako zakładu administracyjnego skutkującą rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy użytkownikiem a zakładem. Dlatego właśnie istnieją poważne podstawy do tego, aby nie tylko oczekiwać od Dyrektora jako organu skreślającego z listy uczniów wnikliwego rozważenia sprawy, lecz także tego, aby istniała możliwość dalszej kontroli prawidłowości tej decyzji w toku instancji oraz ewentualnie prawo do skargi do sądu administracyjnego, co potwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 12/94: Pismo dyrektora wydziału infrastruktury społecznej urzędu wojewódzkiego skierowane do zainteresowanej osoby, zawiadamiające o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektora szkoły publicznej o skreśleniu z listy uczniów na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) - stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jest to zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu działania władz publicznych i stwarza należytą gwarancję równego traktowania wszystkich osób przez te władze (art. 32 Konstytucji RP). Postępowanie w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i powinno się ono zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Nadto pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie, co znajduje odzwierciedlenie w zdaniu: "W.T. od dzisiaj nie jest uczniem naszej szkoły". Skoro zatem W.T. nie jest uczniem szkoły, to zatem został skreślony z listy uczniów tej szkoły - a jak wynika z przywołanych przepisów prawa oświatowego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych - skreślenie z listy uczniów odbywa się poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Niestety praktyka wskazuje, że dyrektorzy szkół nie mają wiedzy, iż niektóre podejmowane przez nich czynności są decyzjami administracyjnymi, a oni sami stają się przy takich czynnościach organem administracji wydającym władcze rozstrzygnięcia. Brak elementarnej wiedzy o przepisach prawa, w szczególności o istnieniu kodeksu postępowania administracyjnego przez Dyrektora Szkoły, a także co się z tym wiąże, brak merytorycznego przygotowania osoby piastującej takie stanowisko do wydawania decyzji administracyjnych nie może powodować, że strona nie może skutecznie zaskarżyć władczego rozstrzygnięcia z tego względu, że nie posiada ono podstawowych elementów jakie powinna posiadać decyzja administracyjna oraz wymagań WSA wskazanych w wyroku: "Rozstrzygnięcie organu administracji będąc emanacją jego władztwa musi zawsze być sformułowane w sposób czytelny, jednoznaczny i niedopuszczający nawet możliwości dowolnej interpretacji". Wskazał, że decyzja z dnia 21 grudnia 2020 r. zawiera niektóre elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Mianowicie zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji - w tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. zostało podpisane przez Sekretarza Szkoły oraz wymaganie od strony aby udowodniła, że osoba, która podpisała się pod decyzją jest upoważniona do zastępowania Dyrektora w reprezentowaniu szkoły. Natomiast decyzja nie zawiera innych niezbędnych elementów takich jak powołanie podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego czy też pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania - co strona podnosiła w odwołaniu od decyzji oraz skardze do WSA. Wskazane braki skutkować powinny uchyleniem postanowienia organu II instancji i nakazaniem Kuratorowi rozpatrzenia odwołania a nie oddaleniem skargi. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że podstawą prawną zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 5 lutego 2021 r., jest art. 134 k.p.a. i ten właśnie przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z nim, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko, że przesłanka niedopuszczalności odwołania jest m.in. spełniona w przypadku, gdy zaskarżony w drodze odwołania akt lub czynność nie jest decyzją administracyjną. I właśnie ta kwestia, a mianowicie, czy przesłanka niedopuszczalności odwołania miała miejsce w rozpoznawanej sprawie była przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie jest chybiony, ponieważ wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. nie jest decyzją administracyjną o skreśleniu małoletniego z listy uczniów na postawie art. 68 ust. 2 Prawa oświatowego. Wskazać bowiem należy, że po pierwsze, decyzja, o której mowa powołanym przepisie ma charakter sankcji, która jest podejmowana wobec ucznia przez władze placówki, do której uczęszcza. Ma więc ona charakter dyscyplinujący i związana jest z nieprawidłowym i nagannym zachowaniem ucznia, który narusza podstawy sprawowania funkcji wychowawczej placówki oświatowej (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, LEX 2022, art. 68). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, W.T. został przeniesiony do innej placówki oświatowej w trakcie roku szkolnego. Jego przeniesienie nie miało charakteru sankcji, lecz było związane z wykonaniem postanowienia Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt. [...] opatrzone klauzulą wykonalności - zezwalające matce ucznia na zapisanie małoletniego do Szkoły [...] w M. przy ul. [...] od I semestru roku szkolnego 2020/2021 bez zgody ojca (k. 19 akt sądowoadministracyjnych). Prawo oświatowe nie zakazuje przeniesienia ucznia do innej placówki oświatowej w trakcie roku szkolnego, ważnym jest jedynie, aby faktycznie rodzic wykonywał obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, tj. dopełnił czynności związanej ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, co w sprawie miało miejsce, ponieważ małoletni został przyjęty do innej placówki oświatowej, wskazanej w postanowieniu Sądu Okręgowego [...]. W tym miejscu podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej (postanowienia) nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie wymaga jednak głębszego wywodu teza, że niezbędnym składnikiem uznania pisma za decyzję administracyjną (postanowienie) jest zawarcie w nim rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Tymczasem pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. podpisane Sekretarza Szkoły, że W.T. nie jest już uczniem szkoły, a dokumenty dotyczące ucznia zostały przekazane do innej szkoły, nie jest decyzją administracyjną. Pismo to w żaden sposób nie rozstrzyga sprawy, ale jedynie ma charakter informujący. Tak więc biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.