I OZ 297/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. D. i J. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1015/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg S. A., J. A., R. A., Z. D., J. D., Z. D., M. K., J. K., W. S., Z. K., S. K., A. K., H. M., S. M., T. K., A. M., E. M., B. R., A. S., R. T. i J. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi N. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1015/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosków Z. D., J. D., T. K., A. M. i E. M., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi N. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w złożonych skargach wnioskodawcy sformułowali wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z. D. oraz J. D. na uzasadnienie złożonego wniosku podali, że natychmiastowe wykonanie decyzji może spowodować nieodwracalne szkody. T. K. jako okoliczność przemawiającą za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że jej wykonanie spowoduje powstanie co najmniej trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, w postaci utraty prawa własności nieruchomości objętej scaleniem, która to nieruchomość w jego ocenie w ogóle nie powinna być objęta scaleniem. A. M. oraz E. M. w złożonej skardze również sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie przytoczyli jednak żadnej argumentacji na jego poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że skarżący nie wykazali, że istotnie zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioski nie zostały bowiem właściwie poparte żadną argumentacją. W ocenie Sądu niewystarczające jest bowiem samo sformułowanie wniosku, bądź przytoczenie treści przepisu, stanowiącego pod wnoszonego żądania. Jedynie wniosek skarżącego T. K. zawiera zdawkowe stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie co najmniej trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, w postaci utraty prawa własności nieruchomości objętej scaleniem. Sąd działając urzędu, dokonując analizy akt sprawy, nie dopatrzył się jednak tego rodzaju okoliczności, które mogłyby uzasadniać udzielenie ochrony tymczasowej po myśli wnioskodawców. Biorąc pod uwagę liczbę uczestników scalenia (1774) i obszar gruntu objęty scaleniem ([...]ha poszerzony o [...]ha) wskazano, że udzielenie ochrony tymczasowej na czas trwania postępowania sądowego nie jest możliwe. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. zawiera nie tylko rozstrzygnięcia o nowym podziale obszaru scalenia, ale też inne, np. o dopłatach, o rekultywacji gruntów, stworzeniu zaplecza technicznego w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury, ułatwiających eksploatację nowo wydzielonych działek. Decyzja ta stanowiła też tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Zdaniem Sądu konieczność wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, w tym zdecydowanej większości, która zaakceptowała nowy porządek gruntowy nie korzystając ze środków zaskarżenia przemawiają przeciwko uwzględnieniu wniosku. Sąd winien bowiem uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Wskazano ponadto, że postępowania scaleniowe opiera się na pewnego rodzaju kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1912), projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie wskazali konkretnych zdarzeń czy okoliczności, które potwierdziłyby, że zaskarżona decyzja mogłaby spowodować powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sąd nadmienił, że brak przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie przesądza o losie skargi. Zaskarżona decyzja zostanie poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Z. D. i J. D., zarzucając błędne ustalenie Sądu, że w przypadku wnioskodawców nie zachodzą przesłanki uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, a wynikające z art. 61 § 1 i 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie w samym wniosku wnioskodawcy nie przytoczyli szczegółowego uzasadnienia, jednakże Z. D. i J. D. w skardze wskazali, że grunty im przyznane nie są gruntami ekwiwalentnymi. Grunty jakie posiadali wnioskodawcy przed scaleniem stanowiły teren wyrównany, łatwy zwłaszcza dla osób starszych jakimi są wnioskodawcy do prawidłowego użytkowania i utrzymania. Działki przydzielone po scaleniu mają zupełnie inną rzeźbę terenu - posiadają one znaczny stopień nachylenia, są zakrzaczone. Zagospodarowanie ich będzie bardzo kosztowne, a koszty te nie zostaną pokryte przez przydzielone dopłaty. W ocenie wnoszących zażalenie powyższe okoliczności uzasadniają wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że zostały przytoczone w uzasadnieniu skargi, której nierozerwalną częścią jest wniosek, stanowią również jego uzasadnienie. Ponadto zauważono, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że winien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, jednakże oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zaprzecza temu stanowisku, zważywszy dodatkowo na fakt, że 21 osób zaskarżyło decyzję Wojewody Podkarpackiego (prawie połowa uczestników). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2021 r., ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że wnioskodawcy nie wykazali, że zaskarżona decyzja w razie jej wykonania spowodowałaby skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. A. M. oraz E. M. w złożonej skardze nie przytoczyli żadnej argumentacji na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a Z. D. i J. D. ograniczyli się do stwierdzenia, że natychmiastowe wykonanie decyzji może spowodować nieodwracalne szkody. W uzasadnieniu skargi wnioskodawcy wskazali co prawda, że grunty im przyznane nie są gruntami ekwiwalentnymi bowiem działki przy dzielone po scaleniu mają zupełnie inną rzeźbę terenu, jednakże zauważyć trzeba, że na etapie postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie w sprawie wstrzymania zaskarżonej decyzji Sąd nie rozstrzyga i nie może uwzględnić kwestii związanych z meritum sprawy. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można zatem utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd. Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych w zażaleniu wskazać natomiast należy, że nie dotyczą one konkretnych szkód, które miałyby zostać wyrządzone wnoszącym zażalenie. Przytoczone argumenty są lakoniczne i nie mogą stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji bowiem nie zawierają odniesienia do konkretnych stosunków własnościowych, ani skutków ekonomicznych. Uniemożliwiało to ocenę sytuacji wnoszących zażalenie w odniesieniu do interesów wszystkich uczestników postępowania scaleniowego, jak również ocenę ewentualnej szkody poniesionej przez skarżących. Zasadnie Sąd I instancji, odnosząc się do złożonego przez T. K. wniosku o wstrzymanie, zauważył przy tym że kwestionowana decyzja zawiera nie tylko rozstrzygnięcia o nowym podziale obszaru scalenia, ale też inne, np. o dopłatach, o rekultywacji gruntów, stworzeniu zaplecza technicznego w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury, ułatwiających eksploatację nowo wydzielonych działek. Decyzja ta stanowiła też tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Wobec powyższego wstrzymanie decyzji Wojewody Podkarpackiego zaburzyłoby w sposób istotny proces scalenia gruntów, naruszając jednocześnie interes prawny pozostałych uczestników scalenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym badając zasadność wniosku o wstrzymanie decyzji sąd administracyjny powinien uwzględniać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę, ale także po stronie innych uczestników. Postępowanie scaleniowe opiera się na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OZ 262/14, z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OZ 689/15, z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OZ 1130-1134/17 oraz z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OZ 128/21). Tym samym odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniona była również okolicznością, że projekt scalenia gruntów wsi N. o ogólnym obszarze [...]ha oraz B. o pow. [...]ha należących do kilkuset uczestników scalenia spotkał się z aprobatą zdecydowanej większości uczestników (odwołania złożyły jedynie 44 osoby, natomiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skutecznie wniosło 21 osób). Przedstawione argumenty, w porównaniu z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla skarżących, przemawiały za nieuwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.