II OSK 262/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1484/20 w sprawie ze skargi J. J. i A. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. i A. J. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 1484/20 oddalił skargę J. J. i A. J. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego oraz zbiornika na płynne ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], pod względem podłączenia komunikacyjnego do drogi krajowej nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych. Zatem wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zjazd indywidualny nie może zapewnić planowanej inwestycji odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, albowiem - w istniejącym stanie technicznym - zjazd ten nie spełnia wymogów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie) i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a brak nawierzchni twardej dodatkowo zagraża bezpieczeństwu użytkowników drogi krajowej nr [...]. Brak jest zatem możliwości bezpiecznego włączenia do wymienionej drogi krajowej ruchu generowanego przez planowaną inwestycję, z uwagi na niespełnienie przez istniejący zjazd warunków technicznych i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad słusznie zwrócił uwagę w kwestionowanym w tej sprawie postanowieniu odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na konieczność w pierwszej kolejności przebudowy omawianego zjazdu do parametrów wymaganych ww. regulacją prawną dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu przemawia nie tylko stan techniczny zjazdu, ale także fakt, że zjazd ten stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem organ, wydając zaskarżone postanowienie, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 35 ust 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: udp) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego inwestycją może być dokonywana w oparciu o sprawdzenie czy istniejący zjazd indywidualny, który ma zapewniać komunikację odpowiada aktualnym wymogom zjazdu indywidualnego stawianym w przepisach rozporządzenia (w szczególności w § 79), w sytuacji gdy, prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że wystarczające jest dokonanie oceny, czy planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zmianę ruchu, oraz stan legalnie powstałego zjazdu indywidualnego na podstawie stosownych decyzji nie może być podważany w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy; b) § 79 i § 77 w zw. z § 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, polegające na ocenie stanu technicznego istniejącego zjazdu indywidualnego pod kątem kryteriów określonych w tym przepisie, w sytuacji gdy sprawa nie dotyczy lokalizacji budowy, przebudowy zjazdu indywidualnego, a budowy domu jednorodzinnego; 2) przepisów postępowania: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, w ten sposób, że dowolnie ustalił, iż aktualny stan zjazdu indywidualnego stwarza zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, oraz zaniechał ustalenia czy inwestycja negatywnie wpłynie na zmianę ruchu; b) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich z podniesionych przez skarżących zarzutów w skardze tj. do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. 4.5. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 35 ust. 3 udp zwrócić należy uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 udp do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20). 4.6. Należy w całości podzielić stanowisko organu jak i Sądu I instancji, że na zachowanie tego bezpieczeństwa ma wpływ rodzaj zjazdu z drogi (indywidualny - § 77, publiczny - § 78 rozporządzenia), a także parametry i stan techniczny istniejącego zjazdu. Jak stanowi § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis § 79 rozporządzenia określa wymagania, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny. Od spełnienia m.in. tych wymogów zależy bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, bezpieczeństwo wykonywania manewrów wjazdu na drogę publiczną i zjazdu z niej, a tym samym i ocena możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. W świetle przywołanych powyżej przepisów nie można zasadnie twierdzić, że stan techniczny zjazdu nie ma żadnego znaczenia dla kwestii uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania nieruchomości. Jeżeli zjazd, po którym ma odbywać się komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną - ze względu na jego stan techniczny - może powodować zagrożenie dla ruchu, w tym możliwość spowodowania kolizji, to okoliczność taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być brana pod uwagę przez zarządcę drogi przy uzgadnianiu planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 upzp. 4.7. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela tak wykładnię art. 35 ust. 3 udp dokonaną przez Sąd I instancji, jak i ocenę zastosowania § 79 i § 77 w zw. z § 2 rozporządzenia. Brak spełnienia warunków technicznych zjazdu spowoduje bowiem, że korzystanie ze zjazdu może mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co stanowi uzasadnioną podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. 4.8. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o błędnym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Aktualny stan zjazdu nie został ustalony w sposób dowolny, lecz w oparciu o aktualne zdjęcia zjazdu oraz raport z Banku Danych Drogowych (rejestr zjazdów), które potwierdzają opisany stan techniczny zjazdu. Z materiałów tych wynika, m.in. że luźno leżące kamienie na styku z jezdnią drogi krajowej oraz przenoszone elementy nawierzchni na jezdnię, stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi krajowej. Dodatkowo wskazać należy, że GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy więc do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. Dlatego też w żadnym razie nie można podzielić stanowiska skarżących o dowolnej ocenie zgormadzonych dowodów. Ocena ta mieści się bowiem w ramach granic uznania administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest zatem niezasadny. 4.9. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich z podniesionych przez skarżących zarzutów w skardze tj. do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Podnoszona przez skarżących okoliczność korzystania z istniejącego zjazdu przez właścicieli/ użytkowników sąsiadujących działek jest irrelewantna dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy działki na działce przylegającej bezpośrednio do pasa drogowego i nie mogła oznaczać nakazu pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Tak więc, brak odniesienia się do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji nie miał jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. 4.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. 4.11. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.