II SA/Bk 720/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020r. Starosta W. powołując się na art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miasta W., oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek: [...] stanowiącymi własność miasta W., objętymi Księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w W.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpił S. M. w dniu [...] lipca 2020r. Organ ustalił, że działki o numerach [...] położone na terenie miasta W. zostały wywłaszczone od S. M. decyzją wydaną dnia [...] maja 1988r., która stała się ostateczna [...] czerwca 1988r., z przeznaczeniem pod budowę ciepłowni miejskiej w W.. Następnie na podstawie decyzji Starosty W. [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej dnia [...] sierpnia 2018r., działka o numerze [...] została podzielona na działki o numerach [...], z czego działka o numerze [...] została przeznaczona pod inwestycję drogową. Organ podał, że kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej reguluje przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2020r., poz. 65 ze zm.), którego brzmienie przytoczył. Następnie wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami została znowelizowana ustawą z 4 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019r., poz. 801). Mocą tej nowelizacji, która weszła w życie 14 maja 2019r. dodany został do ustawy art. 136 ust. 7 stanowiący, że: " Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony do zwrotu nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2". W art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej zapisano zaś, "że ....(..)..poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo jej części lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Termin ten dla skarżącego, którego wywłaszczono 22 lata temu, upłynąłby w dniu 14 maja 2020r. gdyby z powodu stanu pandemicznego w Polsce ustawodawca nie zawiesił z dniem 31 marca 2020r. biegu terminów administracyjnych (ustawą z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020r., poz. 568). Następnie ustawą z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020r., poz. 875) z dniem 24 maja 2020r. terminy administracyjne zostały "odwieszone" tj. uprzednio zawieszone terminy administracyjne dalej biegły od 24 maja 2020r. Wobec tego, że okres zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego trwał 45 dni (od 31 marca do 14 maja 2020r.) przyjąć, że 12 - miesięczny termin dla skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, który rozpoczął bieg 14 maja 2019r. upłynął 7 lipca 2020r. (organ dodał 45 dni od daty 24 maja 2020r.). Skarżący swój wniosek o zwrot nieruchomości złożył 17 lipca 2020r. tj. po upływie terminu, co skutkowało niemożnością wszczęcia postępowania w sprawie albowiem wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw czyni postępowanie wywołane takim żądaniem bezprzedmiotowym. W zażaleniu na to postanowienie S. M. zaprezentował stanowisko, że zawieszenie biegu terminów administracyjnych przewidziane specustawą COVID nastąpiło z dniem 14 marca 2020r. a nie – jak błędnie przyjął organ - z dniem 31 marca 2020r. tj. z dniem wejścia w życie art. 15 zzr i 15 zzs specustawy COVID. Żalący się nawiązał do brzmienia art. 15 zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, mówiącego o zawieszeniu biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Z uwagi na to, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polce od 14 marca 2020r., to - zdaniem strony - bieg 12 – miesięcznego terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu od 14 marca 2020r. a nie od daty wejścia w życie przepisu a w konsekwencji wnosząc w dniu [...] lipca 2020r żądanie zwrotu nieruchomości, strona zmieściła się w terminie. Zażalenie nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] września 2020r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji, że okres zawieszenia biegu terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości trwał 45 dni – od dnia 31 marca 2020r. tj. od daty wejścia w życie art. 15 zzr ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, do 14 maja 2020r. tj. do daty granicznej 12 – miesięcznego terminu na dochodzenie zwrotu nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub spadkobiercy, od wywłaszczenia którego minęło ponad 20 lat a przewidzianego przepisem przejściowym ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji doliczając skarżącemu okres 45 dni zawieszenia biegu terminu, od daty, z którą obowiązywać zaczęło uchylenie art. 15 zzr ww. ustawy t.j. od 24 maja 2020r., termin końcowy dla złożenia wniosku przez stronę o zwrot nieruchomości upływał [...] lipca 2020r. Ponieważ skarżący swój wniosek złożył [...] lipca 2020r., należało go uznać za wniosek złożony po terminie, co skutkowało niedopuszczalnością wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Wojewoda nadmienił, że orzecznictwo sądowe, na które powołał się skarżący w zażaleniu dotyczy stosowania art. 15 zzs ust. 1 specustawy COVID a nie art. 15zzr ust. 1 specustawy COVID. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na wyżej opisane ostateczne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, S. M. podtrzymał zarzuty zażalenia. Podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania naruszyła art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 31 marca 2020r. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ostatnim dniem terminu na złożenie przez stronę wniosku o zwrot nieruchomości był dzień 7 lipca 2020r. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID ustawodawca posługuje się stwierdzeniem "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID" a zatem z treści tego przepisu wprost wynika moc wsteczna zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego. Skarżący nawiązał do Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi wsteczna moc przepisu może wynikać z treści odnoszącej się do zdarzeń lub stanów rzeczy, powstałych przed wejściem w życie ustawy. Wskazał, że pogląd o retroaktywnym stosowaniu zawieszenia biegu terminów na gruncie rozpatrywanego zagadnienia spotkał się z akceptacją w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego przy obliczaniu terminu dla złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie można więc pominąć faktu, że zawieszenie biegu terminu do dochodzenia zwrotu objęło też okres od 14 marca 2020r. do 31 marca 2020r. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Na wstępie sąd informuje, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym do rozpoznania w trybie uproszczonym może być skierowana sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie. Skarga podlegała oddaleniu albowiem zasadnie w sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżący złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu o charakterze materialnym, co skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu nieruchomości. Bezspornym jest, że terminu dochodzenia przez skarżącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w roku 1988 dotyczył art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019r., poz. 801), który pozwalał poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dla żądania zwrotu której minął 20 – letni termin przedawnienia (wprowadzony dodanym do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 136 ust. 7), w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej przedawnienie roszczenia administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 14 maja 2019r. a zatem ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, upływał 14 maja 2020r. Z dniem 31 marca 2020r. zaczął obowiązywać jednak przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020r. (Dz. U. z 2020r.,poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca 2020r. do 23 maja 2020r. Ustawą bowiem z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020r., poz. 875) uchylony został art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych tj. przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020r., poz. 875), terminy, o którym mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust.1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020r. weszła w życie 16 maja 2020r. a zatem od 24 maja 2020r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie dla skarżącego biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020r. do 14 maja 2020r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020r. Upływ zatem terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020r., jak prawidłowo przyjęły w sprawie organy administracji obu instancji. Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retor non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Zasada ta nakazuje skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązuje w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło. Ustawa z 31 marca 2020r. wprowadzająca instytucję zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego weszła w życie w dniu 31 marca 2020r. i od daty wejścia w życie art. 15 zzr zaczął obowiązywać przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. W przepisie intertemporalnym ustawy zmieniającej – art. 101, wskazane zostały wyjątki od zasady wejścia poszczególnych norm ustawy zmieniającej w życie z dniem ogłoszenia ustawy i żaden z tych wyjątków nie objął przepisu wprowadzającego instytucję zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami praw administracyjnego. Przykłady z orzecznictwa, na które powołuje się skarżący, odnoszą się do interpretacji art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych tj. przepisu regulującego bieg terminów sądowych i procesowych w postępowaniach sądowych. Termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi termin prawa materialnego, co oznacza, że brak podjęcia przez byłego właściciela nieruchomości (bądź jego spadkobierców) czynności zmierzających do odzyskania prawa własności nieruchomości w terminie określonym przepisem prawa, powoduje przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa wszczęcia postępowania nie naruszyła przepisu art. 61a § 1 K.p.a. powołanego w podstawie prawnej postanowienia. Przepis art. 61a K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2001r. na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z 7 marca 2013r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 (Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też – odwrotnie – dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna "odmowy wszczęcia postępowania" może wywoływać trudności interpretacyjne, jednak wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. uznano przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy sprawy, w której legalność decyzji kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (vide: tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a K.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). W postanowieniu z 22 lipca 2014r. sygn. I OSK 1635/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Stwierdzenie, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zgłoszone po upływie terminu przedawnienia czyniło niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 lipca 2014r. sygn. I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Podkreślić należy, że czasowe obowiązywanie regulacji art. 15 zzr ust. 1 specustawy COVID, nie uniemożliwiało byłemu właścicielowi wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości albowiem w art. 15 zzr ust. 5 specustawy COVID przyjęte zostało, że czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie zawieszenia biegu terminów są skuteczne. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).