I SA/Bd 393/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm. – dalej: "ustawa COVID-19"). Organ podał, że na podstawie informacji zawartych w rejestrze CEIDG ustalił, że kod PKD działalności wskazany we wniosku z dnia [...]. nie jest zgodny z rejestrem w listopadzie 2019r. Na 30 września 2020r. skarżąca wykonywała działalność oznaczoną kodem PKD 56.29.Z, natomiast w listopadzie 2019 r. działalność oznaczoną kodem PKD - 56.21.Z. W konsekwencji organ uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W złożonej skardze skarżąca stwierdziła, że wydając decyzję odmowną ZUS naruszył ustawę o COVID-19 i wniosła o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za miesiąc listopad 2020r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że charakter prowadzonej przez nią działalności od początku dotyczył branży gastronomicznej. Na dzień złożenia wniosku kod PKD jaki widniał w bazie REGON to 56.29.Z Pozostała usługowa działalność gastronomiczna. Kod ten jest ujęty w wykazie działalności objętych wsparciem. Na dzień [...] kod jaki widniał w rejestrze REGON to 56.21.Z. Skarżąca wskazała, że oba kody PKD zostały objęte wsparciem Państwa, i oba dotyczą działalności gastronomicznej. W ocenie skarżącej w przepisach nie jest napisane wprost, że kod PKD na dzień [...]. i kod na dzień [...]. muszą być identyczne, tylko że przychód z tej działalności (charakter działalności) w rozumieniu przepisów podatkowych, powinien być niższy co najmniej o 40%. Strona wskazała, że zarówno w roku 2019 i 2020 świadczyła wyłącznie usługi gastronomiczne. Nie zmieniła w ciągu roku branży, tylko poszerzyła zakres usług, nadal pozostając w sekcji usług związanych z wyżywieniem. W ustawie cała sekcja 56 została objęta przepisem możliwości zwolnienia ze składek społecznych i zdrowotnych. Przychód z działalności osiągnięty w roku 2020 i 2019 jest przychodem osiąganym z usług gastronomicznych, które Państwo Polskie objęło pomocą. Końcowo skarżąca wskazała, że spełnia też warunek spadku przychodów o 40 % w związku z czym, w jej ocenie decyzja jest bezzasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 września 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...]. odmawiająca skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organ stwierdził, że na dzień 30 września 2020r. skarżąca wykonywała działalność oznaczoną kodem PKD 56.29.Z, natomiast w listopadzie 2019 r. działalność oznaczoną kodem PKD - 56.21.Z. w związku z czym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Skarżąca z kolei podnosi, że charakter prowadzonej przez nią działalności od początku dotyczył branży gastronomicznej i zarówno kod 56.29.Z jak i kod 56.21.Z ujęty jest w wykazie działalności objętych wsparciem. Ponadto zdaniem skarżącej z przepisów nie wynika, że kod PKD na dzień [...]. i kod na dzień [...]. musza być identyczne, tylko że przychód z tej działalności (charakter działalności) w rozumieniu przepisów podatkowych powinien być niższy co najmniej o 40%. Podstawowym przepisem regulującym sporne zagadnienie jest art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowiący, iż na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Stosownie natomiast do ust. 11 tego przepisu, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Na gruncie powyższej regulacji organ uznał, że skarżącej nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020r., ponieważ w listopadzie 2019r. nie prowadziła ona rodzaju działalności oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD i w konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, zgodnie z którym analizowany przepis nie stawia warunku, aby przychód uzyskany w listopadzie 2019 r. był również przychodem z "tej" tj. kwalifikowanej odpowiednim PKD działalności. Przepis art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowi o tym, że przychód uzyskany w listopadzie 2020r. z tej wymienionej w nim działalności, ma być niższy od przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W końcowej części analizowanego przepisu ustawodawca nie powtórzył zwrotu "z tej działalności", zatem literalna wykładnia przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 prowadzi do wniosku, że przychód z wymienionej w nim, oznaczonej stosownym kodem PKD działalności, jest przyrównywany jedynie do przychodu z działalności w 2019 r. Okoliczność, czy w listopadzie 2019 r. płatnik składek prowadził tę samą, kwalifikującą go do zwolnienia od składek działalność pozostaje bez znaczenia i jest nadmiernym warunkiem stawianym przez organ, nie dającym się wyinterpretować z analizowanego przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było przyrównanie przychodu z działalności kwalifikowanej do przychodu z tego samego rodzaju działalności z listopada 2019 r., w końcowej części użyłby także sformułowania "z tej działalności", a skoro takie sformułowanie przez ustawodawcę nie zostało użyte, to nie sposób domniemywać, jak to uczynił organ, istnienia kolejnego warunku przyznania zwolnienia od opłacania składek (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 247/21). Zatem, uzyskanie w listopadzie 2019r. przychodu z innego rodzaju działalności, aniżeli w listopadzie 2020r., nie wyklucza z zasady, możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek, przy spełnieniu pozostałych przesłanek zawartych w podanym przepisie. Podkreślenia również wymaga, że organ dopiero w odpowiedzi na skargę powołał się na art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Literalna wykładnia tego przepisu istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów, a oceny spełnienia tego warunku, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty, wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zakładającego wprowadzenie powyższych przepisów, wynika m.in., że w związku z dynamiczną sytuacją epidemiczną i wprowadzeniem kolejnych zasad bezpieczeństwa, które mają zapobiegać rozprzestrzenianiu się COVID-19, ograniczone zostało funkcjonowanie niektórych gałęzi gospodarki. Obostrzeniami zostały objęte branże, których działalność może sprzyjać rozprzestrzenianiu się pandemii COVID-19 w wyniku zwiększonej mobilności społeczeństwa i liczby kontaktów społecznych, w tym branża gastronomiczna, fitness, targowa, estradowa, filmowa, rozrywkowa i rekreacyjna, fotograficzna i fizjoterapeutyczna. Większość z nich nadal odczuwa negatywne skutki wywołane ograniczeniami na początku pandemii w marcu-kwietniu 2020 r., a obecnie muszą sprostać kolejnym wyzwaniom wywołanym walką z COVID-19. Ograniczenie funkcjonowania przedsiębiorstw może przełożyć się na istotny spadek przychodów i utratę płynności finansowej, a w konsekwencji zagrozić dalszemu ich funkcjonowaniu, w tym ryzyko likwidacji miejsc pracy. Środki zapobiegawcze podejmowane w celu zahamowania rozprzestrzeniania się COVID-19 wpłynęły ponadto na zmianę zachowania konsumentów, powodując dodatkowy spadek obrotów firm i związane z tym konsekwencje, w tym problemy z płynnością finansową oraz wywiązywaniem się ze zobowiązań publicznoprawnych. Wiele rozwiązań mających na celu wsparcie najbardziej poszkodowanych firm, zwłaszcza branży turystycznej, zostało już wdrożonych. Istnieje pilna potrzeba udzielenia dalszego wsparcia dla form działalności gospodarczej, najbardziej dotkniętych obostrzeniami nakładanymi w związku z COVID-19. Celem projektu jest udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi skutkującymi spadkiem frekwencji np. na targowiskach. Wprowadzenie dalszych, szczególnych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Wobec powyższego, skoro założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w CEIDG, ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 30 września 2020 r. powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów może dojść do sytuacji, że dane w rejestrze REGON skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia go do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Obie sytuacje z perspektywy założeń i celów ustawy COVID-19 należy ocenić negatywnie. Ponownie zatem należy stwierdzić, że udzielenie pomocy powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Zatem zadaniem organu w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. W ocenie Sądu, faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo, iż na dzień 30 września 2020 r. przeważająca działalność uwidoczniona w rejestrze REGON, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w przepisie art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej. W kontekście powyższego, w rozważanej sprawie należy również uwzględnić, iż jak wskazuje skarżąca, od początku prowadzona przez nią działalność dotyczy branży gastronomicznej, a zarówno kod PKD 56.29.Z wykazany w rejestrze CEIDG w listopadzie 2019r., jak i kod 56.21.Z figurujący w listopadzie 2020r., zostały objęte wsparciem w zakresie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Tych kwestii organ w ogóle nie analizował, a w wydanej decyzji nie odniósł się do powyższych okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 były istotne z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z opłacania składek ZUS. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizowanie powyższych zasad jest tym bardziej konieczne, w sytuacji wdrażania nowych, uzasadnionych stanem pandemii przepisów oraz ich częstych zmian. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ dokonał błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 oraz naruszył wskazane przepisy postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia oraz nieodpowiadające standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie wydanej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, którą jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.