I OSK 189/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 724/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 724/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 2 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. We wniosku o świadczenie pielęgnacyjne skarżący złożył oświadczenie, że w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania, wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia 2 marca 2021 r., Burmistrz Dobrego Miasta odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę od 1 lipca 2013 r. na stałe. W ocenie organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17b ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." ze względu na moment powstania niepełnosprawności matki, której niepełnosprawność powstała w 80 roku życia. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie poinformowało skarżącego, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Decyzją z dnia 12 maja 2021 r., Burmistrz Dobrego Miasta uchylił własną decyzję z dnia 30 czerwca 2014 r., zmienioną decyzją z dnia 8 października 2018 r., przyznającą zasiłek dla opiekuna na A. S. W dniu 19 maja 2021 r. ww. decyzja wpłynęła do SKO w Olsztynie. Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 2 marca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności A. S. od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. na stałe w wysokości 1.971 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2022 r. w wysokości miesięcznej kwoty wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, że zachodzą przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności A. S. na stałe. Za wiarygodny i niebudzący wątpliwości uznano fakt, że skarżący, przy dużym zakresie opieki nad matką, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano od 1 maja 2021 r. na stałe, bowiem od 1 maja 2021 r. skarżący utracił prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że istota sporu dotyczy kwestii uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lutego 2021 r., a nie - jak ustaliło Kolegium - od 1 maja 2021 r. Sąd zaznaczył, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd podzielił przy tym wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Podkreślono, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja organu I instancji z dnia 30 czerwca 2014 r. zmieniona decyzją z dnia 8 października 2018 r. przyznająca skarżącemu zasiłek dla opiekuna na matkę. W toku postępowania odwoławczego Kolegium – pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. - poinformowało skarżącego, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Decyzją z dnia 12 maja 2021 r., Burmistrz Dobrego Miasta uchylił własną decyzję z dnia 30 czerwca 2014 r. zmienioną decyzją z dnia 8 października 2018 r. przyznającą stronie zasiłek dla opiekuna na matkę. Skarżący nie zakwestionował tego rozstrzygnięcia w drodze odwołania. Pismem z dnia 12 maja 2021 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrym Mieście oświadczył, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, ustało prawo do pobierania innego świadczenia. Okoliczności niniejszej sprawy prowadzą więc do wniosku, że dopiero od dnia 1 maja 2021 r., nie istniały przesłanki negatywne do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w postaci decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Przy czym, odnosząc się do art. 24 ust. 2 u.ś.r., wskazano, że sformułowanie: "ustala się", można utożsamiać z: "przyznaje się" tylko w sytuacji gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku dla opiekuna, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W ocenie Sądu, dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2021 r. Podkreślono, że celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. zasiłku dla opiekuna, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania, np. świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek przyznania tego świadczenia i skorzystania przez osobę wnioskującą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z zastrzeżeniem wcześniejszej rezygnacji ze świadczenia dotychczas pobieranego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. przy czym istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane S. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący miał bowiem przyznany wcześniejszą decyzją zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że do dnia 12 maja 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z dnia 30 czerwca 2014 r. (zmieniona następnie decyzją z dnia 8 października 2018 r.) przyznająca S. S. na stałe prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieki nad matką, gdyż dopiero decyzją z dnia 12 maja 2021 r., Burmistrz Dobrego Miasta - działając za podstawie art. 155 K.p.a. – uchylił tę decyzję. Powyższa decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyć bowiem trzeba, że na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza Dobrego Miasta wyżej wspomnianej decyzji z dnia 12 maja 2021 r. uchylającej wcześniej przyznane skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez niego wniosku z dnia 2 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku dla opiekuna i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak też okoliczność, że w decyzji z dnia 12 maja 2021 r. nie wskazano daty, z jaką uchylono decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 maja 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od lutego 2021 r. W tym bowiem okresie skarżącemu kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 870/21, z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1400/21, z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21 oraz z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.