I SA/Wa 549/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa za świadczenie emerytalne gospodarstwa rolnego. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1982 r. Naczelnik Gminy [...], działając na podstawie art. 45 i 52 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) przywoływanej dalej jako: "ustawa emerytalna", orzekł o przejęciu na rzecz Państwa na wniosek T. B. gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha bez budynków i inwentarza żywego, położonego we wsi [...], obejmującego działki nr [...] i [...] uregulowane w KW nr [...], a stanowiącego własność T. i K. małż. B.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła C. C. (następczyni prawna T. B.), podnosząc, że T. B. nie była wyłącznym właścicielem przejętego gospodarstwa, gdyż stanowiło ono współwłasność także jego pierwszej nieżyjącej już żony – J. B.. Naczelnik Gminy winien zatem przy podejmowaniu rozstrzygnięcia uwzględnić wolę jej następców prawnych. Wskazywała nadto na wniosek wyżej wymienionego o przekazanie gospodarstwa rolnego następcom, tj. córce i zięciowi. W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym podaniem postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2021 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], oceniają, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia, odwołując się do materialnoprawnej podstawy decyzji Naczelnika Gminy [...], tj. art. 45 ustawy emerytalnej Minister wywodził, że Państwo mogło przejąć nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego od rolnika, który złożył stosowny wniosek oraz nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia. Odnosząc się do zagadnienie, komu przynależał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości wchodzących w skład przejętego gospodarstwa, organ odwoływał się do informacji pozyskanej z Sądu Rejonowego w [...], z której wynikało, że na datę wydania kontrolowanej decyzji współwłaścicielami ujawnionymi w księdze wieczystej byli T. B. i jego żona K. B.. Z tego względu nie podzielił argumentację strony jakoby tytuł ten przynależał wówczas także następcom prawnym pierwszej żony T. B. tj. J. B.. W dalszej kolejności Minister przyznawał, że wprawdzie w aktach zachowało się pismo wyżej wymienionego z [...] maja 1982 r., w którym wyrażał on wolę przekazania gospodarstwa rolnego następcom (córce i zięciowi – bez podania bliższych danych). Jednakowoż zwracał uwagę, że z pozostałego materiału dowodowego wynika, że zmienił on zdanie i ostatecznie zdecydował się przekazać gospodarstwo Państwu. Wskazuje na to m.in. treść jego pisma z [...] lipca 1989 r., skierowanego do Urzędu Gminy [...]; protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1983 r., własnoręcznie przezeń i jego małżonkę podpisany; a także karta informacyjna z [...] sierpnia 1982 r. Minister podkreślał przy tym, że decyzja Naczelnika Gminy została T. B. prawidłowo doręczona i nie była przez niego kwestionowana. W jej następstwie zaś przyznano byłym właścicielom rentę. W tej sytuacji ocenił, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właścicieli. Spełniona zatem została pierwsza z dwóch przesłanek wymienionych w art. 45 ustawy emerytalnej. Odnosząc się do z kolei do zagadnienie istnienia następcy, któremu mogło być gospodarstwo przekazane (co wykluczałoby możliwość jego zdania na rzecz Państwa), Minister wskazywał, że za takiego, w świetle art. 75 ust. 2 powołanej ustawy uważało się zstępnych, rodzeństwo i dzieci rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Kwalifikacje wymagane do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały zaś w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego uważa się ukończenie szkoły rolniczej, przysposobienia rolniczego lub uzyskania tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych. W dalszej kolejności organ podał, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją nie zostały przedstawione dokumenty wskazujące na posiadanie przez osoby zaliczone do kręgu następców kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa. Przy czym Minister podkreślał, że następcą rolnika mogła być jedynie taka osoba, która dawała gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego, co wynika z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 37, poz. 166 ze zm.). Pojęcie gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa nie pokrywa się z określeniem warunków, którym stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. powinien odpowiadać następca, niemniej taka intencja przyświecała ustawodawcy, który zmierzał do tego aby gospodarstwa rolne były przekazywane osobom dającym rękojmię podnoszenia produkcji rolnej i unowocześnienia metod gospodarowania. Wyrażona ona została we wstępie do tej ustawy. Nawet zatem gdyby uznać, że istniał następca spełniający odpowiednie warunki ustawowe i naczelnik gminy wiedział o jego istnieniu (co bynajmniej nie wynika z akt sprawy) - to przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa z pominięciem następcy nie mogłoby być z tego powodu uznane za rażąco naruszające prawo. Naczelnik gminy w ramach swobody, jaką dawał mu § 37 rozporządzenia z 9 grudnia 1977 r., mógł bowiem uznać, że nie daje on gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa i przejąć je na własność Skarbu Państwa, tym bardziej że było to zgodne z wyraźnym wnioskiem właściciela. Upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej decyzji, brak pełnej dokumentacji nie pozwala obecnie na podważenie ustaleń w niej zawartych i nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający rozstrzygnięcie. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro sam fakt braku określonych dokumentów uznany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie brak jest zaś dowodów (dokumentów), które by w sposób jednoznaczny podważały okoliczność spełnienia przesłanek określonych w cyt. przepisach, warunkujących przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Jednocześnie treść kwestionowanej decyzji i pozostały materiał dowodowy przemawia za tym, że jego przejęcie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a więc brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Nie jest ona także dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi. Podnoszona zaś przez skarżącą (córkę T. B.) okoliczność posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego (dokumentowana świadectwem ukończenia szkoły przysposobienia rolniczego) może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi C. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa, gospodarstwa rolnego, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. pomimo istnienia następców prawnych, którzy byli w pierwszej kolejności uprawnieni do przejęcia przekazywanego gospodarstwa rolnego; 2) art. 7k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową, naruszającą zasadę praworządności, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności akt sprawy zakończonej decyzją o przejęciu, polegającą na braku ustalenia, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego nie została poprzedzona wszechstronnym ustaleniem czy przekazujący posiada następców prawnych, którzy mogą przejąć w pierwszej kolejności gospodarstwo rolne oraz czy spełniają oni wymagania do przejęcia tego gospodarstwa; 3) art.7 k.p.a w zw. z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. poprzez błędne przyjęcie, że organ podejmując decyzje o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa w zamian za emeryturę był związany jedynie oświadczeniem woli przekazującego, czy ma to nastąpić na rzecz następców prawnych czy też na rzecz Państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło ona o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] grudnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha we wsi [...], obejmującego działki nr [...], [...] i [...] bez zabudowań (zlokalizowanych na działce nr [...]), stanowiącego własność T. i K. małż. B.. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który stanowił, że w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnik przejmuje Państwo. Warunkiem koniecznym przejęcia w tym trybie gospodarstwa rolnego przez Państwo było zatem, jak zasadnie wywodził Minister, spełnienie dwóch przesłanek: złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa oraz alternatywnego zaistnienia jednej z trzech okoliczności: brak było następców albo też następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego ewentualnie odmówił on przejęcia gospodarstwa. Przy czym przez "następcę", o którym mowa w tym przepisie, jak wynika to z art. 75 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rozumieć należało zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego określało w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, które w § 3 za takie traktowało ukończenie szkoły rolniczej, przysposobienia rolniczego lub uzyskania tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych. Pojęcie warunków do przejęcia gospodarstwa doprecyzowane zostało z kolei w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 59 pkt 1 ustawy emerytalnej rozporządzeniu Radę Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, gdzie wskazano, że następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego (por. § 37 rozporządzenia). W tym stanie rzeczy nie zawsze sam fakt istnienia następcy rolnika (a więc osoby legitymującej się kwalifikacjami zawodowymi, określonymi w rozporządzeniu z 28 listopada 1964 r.) będzie stanowił – jak zdaje się uważać skarżąca - przeszkodę w przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo. Następca taki winien bowiem jeszcze dawać gwarancję należytego jego prowadzenia, co podlegało ocenie naczelnika gminy, w którego kompetencji leżało sporządzenie ewentualnej umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego następcy, względnie wydania w tym przedmiocie decyzji odmownej (por. art. 52 ust. 1 ustawy emerytalnej). Z zachowanych szczątkowych akt postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy [...] wynika niezbicie, że byli właściciele gospodarstwa rolnego (małż. T. i K. B.) wyrazili wole jego przekazania na rzecz Państwa. Znajduje to odzwierciedlenie choćby w treści podpisanego przez nich własnoręcznie oświadczenia z [...] sierpnia 1982 r. (k.24 akt administracyjnych). Wynikającej z tego oświadczenia intencji w żaden sposób nie podważa złożone kilka miesięcy wcześniej do organu podanie T. B., w którym wyrażał on chęć przekazania gospodarstwa na rzecz "córki i zięcia" (k. 19 akt administracyjnych). Jak bowiem zasadnie zwraca uwagę organ nadzoru, oznacza to jedynie, że pomiędzy złożeniem tego podania a wydaniem decyzji doszło do zmiany pierwotnego stanowiska właściciela. Ta natomiast mogła być motywowana rożnymi względami - jak choćby rezygnacją z chęci przejęcia gospodarstwa przez wspomniane osoby (bliżej w podaniu nieoznaczone), bądź negatywnego wyniku weryfikacji ich kompetencji, czego obecnie wobec upływu niemal czterdziestu lat od zaistnienia tych zdarzeń oraz śmierci T. B., autorytatywnie przesądzić nie sposób. Spełniona zatem została pierwsza z wymienionych w art. 45 ustawy emerytalnej przesłanka przejęcia gospodarstwa. To natomiast, że skarżąca - jako jedna z trzech córek właściciela gospodarstwa rolnego, legitymująca się w dacie wydania decyzji kierunkowym wykształceniem, spełniała kryteria, określone w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej., pozwalające na uznanie jej za "następcę" rolnika – czego organ nadzoru, ani Sąd nie kwestionuje - nie jest okolicznością przesądzającą, że do przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa dojść wówczas zgodnie z prawem nie mogło. Nie można bowiem wykluczyć, że w świetle informacji i danych, którymi dysponował wówczas organ, doszedł on do przekonania, że ów następca nie daje gwarancji prowadzenia gospodarstwa rolnego w sposób należyty. To zaś uprawniło go do uznania, że spełniona została także druga z wymienionych w art. 45 powołanej ustawy przesłanek. W takiej zaś sytuacji nie można kwestionowanej decyzji postawić skutecznie zarzutu, że narusza ona ów przepis w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, że zachowany materiał archiwalny, w tym treść decyzji Naczelnika Gminy [...], nie pozwala obecnie na zrekonstruowanie w sposób pewny wszystkich okoliczności faktycznych jakie towarzyszyły podjęciu tej decyzji. Godzi się zaś zauważyć, że aby mogło dojść do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jej kwalifikowane wady prawne opisane w art. 156 § 1 k.p.a. (w tym przywoływana przez skarżących wada rażącego naruszenia prawa), muszą być ewidentne i znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne ich stwierdzenie – jak ma to miejsce w tym przypadku - wyklucza zatem możliwość jej eliminacji. Korzysta ona bowiem – na co trafnie zwracał uwagę Minister - z domniemania legalności, będącego konsekwencją ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. O rażącym natomiast naruszeniu prawa - w świetle ugruntowanych poglądów judykatury oraz doktryny, podzielanych także przez skład orzekający w sprawie - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi w niej zatem o sytuacje, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, Lex nr 824448; z 3 marca 2020 r. II OSK 2173/18, Lex nr 3034247). Skutki natomiast, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie zaś, żaden z tych elementów chrakteryzujących ową wadę nie zaistniał. W konsekwencji powyższego, jak też niestwierdzenia innych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., których nie dostrzega również Sąd, prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], a następnie swoją decyzję utrzymał w mocy. Stąd zarzut naruszenia przezeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru w sposób wszechstronny dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prowadząc zaś samo postępowanie przedsięwziął wszelkie możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działania mające na celu zrekonstruowanie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej stanu faktyczno-prawnego istniejącego w dacie podejmowania kontrolowanego orzeczenia. W świetle natomiast zgromadzonego przezeń całokształtu materiału dowodowego, ocenianego we wzajemnej łączności, nie sposób zarzucić wyprowadzonym przezeń wnioskom i ocenom prawnym dowolności. Z tych powodów również zarzut naruszenia przez Ministra przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznać należy za chybiony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Na marginesie jedynie wskazać wypada, że w aktualnym stanie prawnym, stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jak też prowadzenie w tym przedmiocie postępowania nadzorczego zainicjowanego w 2019 r., byłoby prawnie niedopuszczalne (vide: art. 156 § 2 oraz art. 158 § 3 k.p.a.- w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Dz.U. poz. 1491).