I SA/Bd 605/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi F. S. Spółka cywilna S. M. i D. M. na decyzję Inne z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za styczeń 2021 r. Decyzja skierowana drogą elektroniczną w ramach Platformy Usług Elektronicznych ZUS (dalej: PUE ZUS) została uznana przez organ za doręczoną w dniu [...] maja 2021 r. P. z dnia [...] czerwca 2021 r. strona wniosła o ponowne i pozytywne załatwienie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek. Skarżąca wskazała, że o wydaniu decyzji odmownej dowiedziała się podczas wizyty w Oddziale ZUS w A. K. w dniu [...] maja 2021 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że w związku z uznaniem decyzji za doręczoną drogą elektroniczną w dniu [...] maja 2021 r., 14-dniowy termin na wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał z dniem [...] maja 2021 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki za styczeń 2021 r. został złożony dnia [...] czerwca 2021 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w pouczeniu decyzji. Organ ponadto podał, że na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19), dnia [...] czerwca 2021 r. wystosował do strony zawiadomienie o uchybieniu terminu i wyznaczył 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Zawiadomienie zostało doręczone [...] czerwca 2021 r. W wyznaczonym terminie strona nie złożyła wniosku dotyczącego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym, Zakład stwierdził, że wobec uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, decyzja z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za styczeń 2021 r. stała się ostateczna i nie można jej zaskarżyć do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ani do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, mający wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, że złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] czerwca 2021 r. nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż wniosek złożony został trzy miesiące od wydania decyzji i ustania niezdolności do pracy, mimo iż dokumentacja medyczna, a także zasady doświadczenia życiowego wskazują, że rozstrzygnięcie to winno być odmienne. Strona podniosła, że z uwagi na emeryturę wspólników spółki, nie mają oni potrzeby korzystania ze zwolnień lekarskich, a zatem takie dokumenty nie mogły być w posiadaniu wspólników, ani organu rentowego. Wspólnik spółki przebywał w szpitalu w związku z COVID-19 i okoliczność, że organ rentowy nie zdołał pozyskać w tym zakresie informacji nie powinna przynieść dla spółki ujemnych skutków. W ocenie strony, organ nie czyniąc starań w celu uzyskania informacji o późniejszym okresie niezdolności do pracy naruszył art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżąca stoi na stanowisku, że spełniła wszelkie przesłanki do tego, aby uzyskać zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Strona do skargi załączyła zaświadczenie o nr REGON, kartę informacyjną leczenia szpitalnego oraz wydruk danych z CEIDG. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację w sprawie. W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżąca podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą z kodem PKD umożliwiającym uzyskanie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Wskazała, że dokonała w terminie wszystkich wymaganych prawem czynności w celu uzyskania zwolnienia. Podała, że część korespondencji była doręczana spółce przez organ elektronicznie, a część w formie papierowej. Korespondencja w formie elektronicznej nie była odebrana (przeczytana). Zdaniem skarżącej, organ popełnił błędy, których konsekwencją są negatywne dla spółki skutki finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem z dnia 14 października 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wskazać należy, że skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, z czego skorzystała. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie organu według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Kontroli Sądu poddana została "decyzja" Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za styczeń 2021 r. Organ wydając zaskarżony akt stwierdził, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem decyzja odmawiająca prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek została wysłana drogą elektroniczną na PUE ZUS i w związku z jej nieodebraniem przez stronę, uznana została za doręczoną z dniem [...] maja 2021 r., a skarżąca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem po terminie 14-dniowym wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a. Organ przyjmując więc za prawidłowe doręczenie decyzji w trybie fikcji doręczenia za pośrednictwem PUE ZUS uznał, że złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu. Zdaniem skarżącej, spółce powinno zostać przyznane prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, ponieważ prowadzi ona działalność gospodarczą objętą kodem PKD uprawniającym do zwolnienia, a nadto skarżąca dokonała wszelkich wymaganych prawem czynności, które powinny skutkować wydaniem pozytywnej decyzji dla strony. Skarżąca wskazując przy tym na przyczyny uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołuje się na nieodebranie decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek oraz na okoliczność choroby wspólnika spółki i jego hospitalizacji w związku z zarażeniem COVID-19. Spółka wprawdzie w uzasadnieniu skargi odnosi się przede wszystkim do kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak podany w skardze numer zaskarżonego aktu wskazuje jednoznacznie na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca posiada konto na PUE ZUS. Na okoliczność doręczania pism przez PUE ZUS wskazywał zarówno organ w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, jak i spółka w złożonej skardze i piśmie z dnia 13 października 2021 r. W aktach administracyjnych znajduje się Wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach z dnia 30 marca 2021 r. (k. 1-3 akt administracyjnych), który jak wynika z dokumentu "Dane podpisu elektronicznego", został wniesiony przez spółkę drogą elektroniczną. Wniosek został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez K. S. w dniu [...] marca 2021 r. (k. 4 akt administracyjnych). Nie budzi również wątpliwości, że stanowiąca odpowiedź na wniosek decyzja organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Akta administracyjne zawierają dokument "Dane podpisu elektronicznego" wskazujący m.in. na osobę podpisującą decyzję "K. S. " jak i datę i godzinę podpisania decyzji "2021-03-30 12:14:30" (k. 7 akt administracyjnych). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy decyzja odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z obowiązku uiszczania składek została prawidłowo doręczona, a tym samym, czy weszła do obrotu prawnego i otworzyła skutecznie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca bowiem podnosi, że nie miała możliwości zapoznania się z treścią decyzji odmownej. W tym zakresie wskazać należy, że na podstawie art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.), w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestię doręczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39-49b k.p.a., przy czym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi z dniem [...] października 2021 r. na podstawie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2320). W art. 39 k.p.a. ustanowiona została reguła, zgodnie z którą doręczania pism organ administracyjny dokonuje przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei w art. 391-393 i art. 46 k.p.a. uregulowane zostały zasady i tryb doręczania przez organ pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W zakresie spornym między stronami tj. zasadności przyjętej przez organ fikcji doręczenia decyzji, wskazać należy na treść art. 46 § 3-9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3 (§ 3). W celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób (§ 4). W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma (§ 5). W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia (§ 6). Zawiadomienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tych zawiadomień nie potwierdza się (§ 7). W przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone na podstawie § 6 organ administracji publicznej umożliwia adresatowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone oraz do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień, o których mowa w § 4 i 5, w swoim systemie teleinformatycznym (§ 8). Warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 (§ 9). Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób wskazany w § 4 pkt 3 organ administracji publicznej po upływie 7 dni od dnia wysłania na adres elektroniczny adresata automatycznie wygenerowanego zawiadomienia o niewpłynięciu urzędowego poświadczenia odbioru, przesyła powtórne zawiadomienie, w którym informuje, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego. W przypadku gdy w terminie 7 dni od dnia doręczenia pierwszego zawiadomienia adresat nie potwierdzi odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób przewidziany w § 4 pkt 3, domniemywa się, że pismo zostało odebrane po upływie 14 dni od dnia doręczenia pierwszego zawiadomienia (§ 6). Przepis § 8 określa obowiązki organu administracji publicznej w przypadku uznania za doręczone (na podstawie § 6) pisma w formie dokumentu elektronicznego, a mianowicie zapewnienie adresatowi dostępu w prowadzonym przez ten organ systemie teleinformatycznym do: 1) pisma w formie dokumentu elektronicznego przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone; 2) informacji o dacie uznania pisma za doręczone; 3) informacji o datach wysłania zawiadomień, o których mowa w § 4 i 5. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ obowiązków związanych z doręczeniem pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Akta administracyjne w zakresie doręczenia decyzji zawierają jedynie dokument "Dane podpisu elektronicznego" wskazujący m.in. na osobę podpisującą decyzję oraz datę i godzinę podpisania decyzji. Akta nie zawierają natomiast informacji o jakich stanowi powołany art. 46 k.p.a. Na podstawie takiego materiału dowodowego Sąd nie ma możliwości ustalenia m.in. czy skarżącej zostało przesłane zawiadomienie o jakim mowa w art. 46 § 4, a także czy spełniało ono wymogi wskazane w jego treści, na jaki adres i w jakim dniu zawiadomienie to zostało dręczone spółce, czy organ przesłał stronie powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma, czy umożliwiono stronie dostęp do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień o których mowa w § 4 i 5, w systemie teleinformatycznym organu. Brak powyższych informacji wynikających z dokumentów wytwarzanych w procesie doręczenia elektronicznego nie pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek weszła do obrotu prawnego, a już w ogóle, że została zasadnie uznana za doręczoną w dniu [...] maja 2021 r. Zwłaszcza, że strona w trakcie postępowania konsekwentnie podnosiła, iż o wydaniu decyzji odmownej dowiedziała się podczas wizyty w Oddziale ZUS w A. K. w dniu [...] maja 2021r. Wskazania organu w zakresie doręczenia decyzji zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2021 r. oraz w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić wystarczającego potwierdzenia prawidłowości trybu i skuteczności doręczenia.. W konsekwencji powyższego, sposób doręczenia skarżącej decyzji, jaki wynika z akt administracyjnych, nie spełnia wymagań stawianych przez art. 39 i nast. k.p.a., a zwłaszcza art. 46 tej ustawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności doręczeń pism, która oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w k.p.a. pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ. W wyrokach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 447/16 i I OSK 448/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. (LEX nr 2297205, LEX nr 2297206). Z akt sprawy nie wynika, aby przesłanki doręczenia elektronicznego, o jakich mowa w powołanych przepisach były spełnione. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do formalnego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. Powyższe skutkuje brakiem możliwości oceny, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącą złożony po upływie terminu do jego wniesienia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien wykazać, iż zastosowany tryb doręczenia podjętego rozstrzygnięcia był prawidłowy i załączyć do akt sprawy dokumenty potwierdzające prawidłowość doręczenia wydanego w sprawie aktu. Końcowo wskazać należy na nieprawidłową formę rozstrzygnięcia organu, tj. wydanie decyzji zamiast postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., który prawidłowo został przywołany w podstawie rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.