I GSK 638/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 446/20 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 446/20, w wyniku rozpoznania skargi P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Śremie z [...] lutego 2020 r. nr [...]. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Kierownik ARiMR decyzją z [...] lutego 2020 r. – wydaną na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. – odmówił przyznania płatności do bydła i przyznał: jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatności do krów, płatności do owiec oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Odmowę organ uzasadnił brakiem terminowego dokonania zgłoszeń dla pięciu sztuk bydła. Organ powołał się na raport z czynności kontrolnych na miejscu. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od ww. decyzji w części dotyczącej płatności do bydła, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach – płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie płatności do bydła, jeżeli: a) posiada samice lub samce tego gatunku, których wiek w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy, - przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy – płatność do krów na rok 2019 jest przyznawana maksymalnie do 20 sztuk zwierząt. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 ze zm.; dalej: rozporządzenie o płatnościach) warunki, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach, uznaje się za spełnione, jeżeli potwierdza to wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o identyfikacji i rejestracji zwierząt. Dyrektor ARiMR stwierdził, że w ramach przyznania omawianego dofinansowania istotny jest fakt, że zakwalifikowane zwierzę to takie, dla którego dokonano zgłoszeń identyfikacyjnych w terminie poprzedzającym złożenie wniosku z tego tytułu, ponieważ od tego dnia warunkiem koniecznym jest spełnienie kryterium okresu przetrzymywania zwierzęcia. Wymogi w zakresie identyfikacji i rejestracji muszą zostać spełnione od pierwszego dnia wyznaczonego przez państwo członkowskie okresu przetrzymania zwierzęcia albowiem celem powyżej przytoczonych regulacji prawnych jest uznanie za kwalifikujące się do udzielenia wsparcia zwierzęcia posiadanego w ustalonym okresie przy jednoczesnym braku uchybienia przez beneficjenta terminu na zgłoszenie zdarzenia rejestrowego. W myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 1149, ze zm.) posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni - w przypadku bydła. Podczas weryfikacji sprawy ustalono, że dla zadeklarowanych [...] sztuk zwierząt stwierdzono nieterminowe zgłoszenia na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zwierzęta nie zostały zgłoszone z zachowaniem 7-dniowego terminu na dokonanie tych zgłoszeń. Zgodnie z art. 31 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48, ze zm.; dalej: rozporządzenie 640/2014) – jeśli państwo członkowskie korzysta z systemu bezwnioskowego zgodnie z art. 21 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014, potencjalnie kwalifikujące się zwierzęta, które nie zostały prawidłowo zidentyfikowane lub zarejestrowane w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, uznaje się za zwierzęta, w odniesieniu do których stwierdzono niezgodności, niezależnie od spełnienia przez nie wymogów kwalifikowalności określonych w art. 53 ust. 4 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 639/2014. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego. W motywach wyroku WSA wyjaśnił, że uznaje skargę w zakresie dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu płatności do bydła za zasadną, ale z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze. WSA przytoczył przepisy art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, § 12 ust. 1-3 rozporządzenia o płatnościach oraz art. 2 pkt 7, pkt 18, art. 30 i art. 31 rozporządzenia 640/2014. Następnie WSA wskazał, że z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności, obejmujący płatność do bydła [...] maja 2019 r. Zgłoszenie kupna [...] sztuk bydła zostało przekazane organowi pierwszej instancji [...] kwietnia 2019 r. W ocenie WSA zarówno na dzień złożenia wniosku, jak i dzień jego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, skarżący spełniał wszystkie warunki przyznania mu wnioskowanej płatności – dokonał zgłoszenia wymaganego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, jak również zostały spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. WSA stwierdził, że ocena organu, według której uchybienie 7-dniowego terminu na zgłoszenie kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji o przemieszczeniu zwierząt, powoduje konsekwencje w postaci braku spełnienia przesłanek do przyznania płatności do bydła, nie znajduje uzasadnienia w przepisach regulujących warunki przyznawania płatności bezpośrednich i stanowi ich naruszenie. Przy czym WSA powołał się na wyrok tego sądu z 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 445/20. W rezultacie WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) – uchylił decyzje obu instancji. Dyrektor ARiMR skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach regulujących warunki przyznawania płatności bezpośrednich twierdzenie organów ARiMR, iż uchybienie 7-dniowego terminu na zgłoszenie kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji o przemieszczeniu zwierząt, powoduje konsekwencje w postaci braku spełnienia przesłanek do przyznania płatności do bydła, podczas gdy przepisy prawa krajowego nie dopuszczają przyznania płatności do zwierząt (bydła), w odniesieniu do których stwierdzono niezgodności. Z uwagi na powyższe, Dyrektor ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną w piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. skarżący wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Spór w sprawie skupia się na tym, czy fakt niezarejestrowania zwierząt w wymaganym 7-dniowym terminie, na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, powoduje odmową przyznania płatności do bydła. Takie stanowisko reprezentuje organ, co zakwestionował skarżący z którym zgodził się WSA uchylając decyzje organów zaskarżonym wyrokiem. W takim stanie sprawy skarżący kasacyjnie organ – w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach regulujących warunki przyznawania płatności bezpośrednich twierdzenie organów, iż uchybienie 7-dniowego terminu na zgłoszenie kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji o przemieszczeniu zwierząt, powoduje konsekwencje w postaci braku spełnienia przesłanek do przyznania płatności do bydła, podczas gdy przepisy prawa krajowego nie dopuszczają przyznania płatności do zwierząt (bydła), w odniesieniu do których stwierdzono niezgodności. Jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 31 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 – (...) jeśli państwo członkowskie korzysta z systemu bezwnioskowego zgodnie z art. 21 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014, potencjalnie kwalifikujące się zwierzęta, które nie zostały prawidłowo zidentyfikowane lub zarejestrowane w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, uznaje sie za zwierzęta, w odniesieniu do których stwierdzono niezgodności, niezależnie od spełnienia przez nie wymogów kwalifikowalności określonych w art. 53 ust. 4 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 639/2014. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co prawda WSA zacytował powyższy przepis, jednak nie odniósł się do jego treści, stwierdzając wbrew jego brzmieniu, że uchybienia w procesie rejestracji zwierząt pozostają bez wpływu na prawo do płatności, a stanowisko przeciwne nie znajduje uzasadnienia w przepisach dotyczących płatności bezpośrednich. Należy zwrócić uwagę na art. 30 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 – nie naruszając art. 31, jeżeli liczba zwierząt zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność przewyższa liczbę zatwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie zwierząt zatwierdzonych. Podkreślić należy, że zakres zastosowania art. 30 ust. 3 i art. 31 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 – jako przepisów wspólnotowych dotyczących płatności obszarowych stanowiących jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej – ma charakter bezwzględnie obowiązujący a tym samym wiążący. Oznacza to, że wskazane w tych przepisach wymogi muszą być przestrzegane przez strony postępowania. Przy czym podkreślić należy, że krajowe normy prawne nie są sprzeczne z przywołanymi przepisami unijnymi. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach – płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie płatności do bydła, jeżeli: a) rolnik posiada samice lub samce tego gatunku: - których wiek w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy, - przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności; b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej [...] sztuki. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia o płatnościach – warunki, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach, uznaje się za spełnione, jeżeli potwierdza to wpis do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o identyfikacji i rejestracji zwierząt. Istotny w ramach przyznania omawianego dofinansowania jest fakt, jak prawidłowo wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że zakwalifikowane zwierzę to takie, dla którego dokonano zgłoszeń identyfikacyjnych w terminie poprzedzającym złożenie wniosku z tego tytułu, ponieważ od tego dnia warunkiem koniecznym jest spełnienie kryterium okresu przetrzymywania zwierzęcia. Wymogi w zakresie identyfikacji i rejestracji muszą zostać spełnione od pierwszego dnia wyznaczonego przez państwo członkowskie okresu przetrzymania zwierzęcia albowiem celem powyżej przytoczonych regulacji prawnych jest uznanie za kwalifikujące się do udzielenia wsparcia zwierzęcia posiadanego w ustalonym okresie przy jednoczesnym braku uchybienia przez beneficjenta terminu na zgłoszenie zdarzenia rejestrowego. W myśl bowiem art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt – posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni - w przypadku bydła. Zatem płatność w ramach wsparcia do bydła może zostać przyznana do tych zwierząt, które spełniają nie tylko warunek wieku jak i posiadania ich przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, ale muszą także spełniać warunki identyfikacji i rejestracji na podstawie przepisów ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Konsekwencją jest niedopuszczalność udzielenia płatności dla sztuki bydła, w odniesieniu do której uchybiono terminu na dokonanie zgłoszenia w bazie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt ARiMR. Przykładając powyższe na stan sprawy, przypomnieć należy, że skarżący [...] maja 2019 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach płatności bezpośrednich wraz z którym złożył oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do bydła. Podczas weryfikacji sprawy ustalono, że dla [...] zadeklarowanych sztuk zwierząt stwierdzono nieterminowe zgłoszenia na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Podkreślenia wymaga, że to na producencie rolnym ciąży obowiązek, by zadeklarowane przez niego zwierzęta kwalifikowały się do płatności bezpośredniej. W sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu organ wykaże, że producent rolny naruszył któryś z wymienionych warunków dopuszczalne jest zastosowanie odpowiedniej normy sankcjonującej wynikającej ze stwierdzonej niezgodności. Zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014 – w przypadku gdy stwierdza się różnicę pomiędzy zadeklarowaną kwalifikowaną liczbą zwierząt, a liczbą zatwierdzoną i stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt oraz odsetek ustalony zgodnie z art. 31 ust. 3 przekracza 50% odmawia się płatności do zwierząt oraz nakłada się karę administracyjną w wysokości odpowiadającej kwocie na stwierdzoną różnicę zwierząt. Wyliczony procent obniżki w sprawie skarżącego wynosił 100%, zatem odmówiono płatności do bydła w 2019 r. i nałożono sankcje. Konkludując, argumentację WSA w zaskarżonym wyroku należało uznać za nieprawidłową, a która doprowadziła do bezpodstawnego uznania, że zadeklarowane przez skarżącego zwierzęta kwalifikują się do płatności. Dlatego też brak było podstaw do uchylenia decyzji obu instancji w sprawie płatności na 2019 r. Jednocześnie wskazać należy, że powołany przez WSA na potwierdzenie swoich racji wyrok z 18 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 445/20 – w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR – został uchylony wyrokiem NSA z 27 października 2021 r. sygn. akt I GSK 590/21. Odnosząc się do argumentacji skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Kierownik ARiMR – w oparciu o te same przepisy co w 2019 r. – przyznał skarżącemu płatności do bydła na 2020 r. także na [...] spornych sztuk bydła, wskazać należy, że działanie takie było prawidłowe. Wynika to z tego, że sporne [...] sztuk bydła w 2020 r. było już zarejestrowane i w związku z tym nie doszło do spóźnionej rejestracji jaka miała miejsce w 2019 r. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok WSA, postanowił – na podstawie art. 188 ppsa – rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego (460 zł) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu (360 zł), który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.