II OSK 100/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 239/20 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. oddalił skargę S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Wójt Gminy T. P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.) odmówił S.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na terenie części działki o nr ewid. [...] w miejscowości S.. Wyznaczając obszar analizowany organ wskazał, że w jego granicach występuje zabudowa zagrodowa, magazynowo-usługowa, produkcyjno-magazynowo-usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W ocenie organu II instancji planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej występującej na działkach sąsiednich. Jednakże organ jednocześnie uznał, że projektowany budynek znacząco odbiega od parametrów sąsiedniej zabudowy i przekracza gabarytami wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku dla dachów pochyłych, szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, co wprowadziłoby dysharmonię w istniejącym ładzie przestrzennym. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że w sprawie sporna była okoliczność, czy gabaryty i forma architektoniczna planowanej inwestycji spełnia wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy, bowiem zarówno wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz jej szerokość w sposób znaczny odbiega od średniej wartości tych parametrów występującej w obszarze analizowanym. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 27,4%. Przy czym zaznaczył, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi ok. 39,2% – jednakże działki, dla których występuje taki wskaźnik, należą do zabudowy magazynowo – usługowej (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Po tej samej stronie drogi krajowej nr 92 maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy stanowiącej kontynuację funkcji dla przedmiotowej inwestycji wynosi ok. 23%. Projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem inwestora, miałaby zająć do 54,2%. W związku z powyższym Sąd I instancji ocenił, że na obszarze analizowanym nie występują działki, które mogłyby być podstawą do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem. Nie było podstaw do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Kolejno Sąd podał, że zgodnie z wnioskiem szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego miałaby wynosić 40 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 19,3 m. Zaznaczył, że maksymalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 530 m (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), jednak zabudowa znajdująca się na ww. działkach zlokalizowana jest po drugiej stronie drogi krajowej nr 92. Biorąc pod uwagę te okoliczności, Sąd uznał, że przyjęcie wielkości szerokości elewacji frontowej zgodnej z wnioskiem inwestora spowodowałoby przekroczenie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Sąd I instancji, po rozważaniu treści § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przyjęcie wskaźnika zgodnego z wnioskiem inwestora nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. W zakresie trzeciego spornego aspektu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym nie przekracza 7 m przy dachach pochyłych oraz 12,5 m przy dachach płaskich. Projektowany budynek, zgodnie z wnioskiem inwestora, miałyby mieć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 9 m, dach pochyły o kącie nachylenia do 25°. W obszarze analizowanym nie występują budynki z dachem pochyłym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 9 m, która mogłaby być podstawą do określenia ww. parametru zgodnie z wnioskiem. Nie wystąpiły podstawy do zastosowania § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł S.W.. Powyższemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. – mającego istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację przez WSA w Poznaniu, a SKO w P., błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez Wójta Gminy T. P. w zakresie analizy zabudowy nieruchomości sąsiednich dla działki nr [...] pod kątem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz jej szerokości i niezasadne przyjęcie, że wartości podane we wniosku w sposób znaczny odbiegają od średniej wartości tych parametrów występujących w sąsiedztwie działki nr [...], a w konsekwencji oddalenie wniosku skarżącego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 – 4 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie za SKO w P., że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez Wójta Gminy T.P. w zakresie analizy zabudowy nieruchomości sąsiednich dla działki nr [...] pod kątem wielkości powierzchni zabudowy, stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz jej szerokość została sporządzona prawidłowo i niezasadne przyjęcie, że wartości podane we wniosku w sposób znaczny odbiegają od średniej wartości tych parametrów występujących w sąsiedztwie działki nr [...], a w konsekwencji oddalenie wniosku skarżącego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem z 31 sierpnia 2021 r., z uwagi na brak stanowiska stron postępowania co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość, skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela analizę przeprowadzoną przez Sąd jako logiczną i znajdującą poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący kasacyjnie nie podał, jakie okoliczności nie zostały uwzględnione lub jakie konkretne kwestie zostały błędnie ocenione. Zanegował jedynie rezultat przeprowadzonej analizy. W toku postępowania wyjaśniającego organy administracji zgromadziły wszystkie dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie podnosi zarzutu w zakresie uniemożliwienia mu udziału w sprawie (w tym ewentualnego złożenia opinii prywatnej). Należy podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni, ani zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd uznał za nietrafiony również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia. Nie może ulegać wątpliwości, że ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Jednak rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Zasadą przyjętą w Rozporządzeniu jest to, że wskaźniki nowej zabudowy muszą nawiązywać do średnich wartości dla całego obszaru analizowanego (§5 ust. 1, § 6 ust. 1) lub w nawiązaniu do parametrów istniejącej zabudowy (§ 7 ust. 1, § 8). W sprawie prawidłowo oceniono, że właściwym punktem odniesienia dla wyznaczenia parametrów dla inwestycji na działce skarżącego kasacyjnie będzie zabudowa jednorodzinna, nie zaś np. zabudowa usługowa występująca na analizowanym obszarze. Nie powinno budzić wątpliwości, że taki rodzaj zabudowy odpowiada funkcji planowanej inwestycji. Sąd prawidłowo przeprowadził analizę wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Analizując niniejszą sprawę należało mieć w polu widzenia, że zastosowanie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia nie jest obligatoryjne i nie jest także dowolne. Organ wyznaczając parametry w oparciu o powyższe wyjątki od ogólnych zasad, zobligowany jest do wykazania, że znajdują oparcie w treści analizy urbanistycznej, o której stanowi § 3 ust. 1 Rozporządzenia. W tym miejscu należy zauważyć, że wnioskowana powierzchnia zabudowy to 54,2%, natomiast średnia dla analizowanego obszaru wynosi ok. 27,4%. Na obszarze analizowanym maksymalną wartość parametr ten przyjmuje w stosunku do zabudowy magazynowo-usługowej – około 39,2%. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa, która mogłaby być podstawą do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 40 m. Średnia wartość na obszarze analizowanym przyjmuje natomiast wartość 19,3 m. Należy mieć na uwadze, że nawet zastosowanie dodatkowego zwiększenia tej wartości o 20% - zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia – nie będzie odpowiadało żądaniu skarżącego kasacyjnie. Wreszcie rozważając zasadność zastosowania § 6 ust. 2 Rozporządzenia, należy zauważyć, że w sprawie punktu odniesienia nie może stanowić zabudowa usługowa z uwagi na oczywistą odmienność funkcji. W zakresie ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej należy wskazać, że średnia wysokość, przy dachach pochyłych, wynosi 7 m. Nie znajduje zatem uzasadnienia ustalenie tego parametru w żądanej wysokości 9 m. Na obszarze analizowanym nie występują budynki z dachem pochyłym o wysokości górnej krawędzi elewacji 9 m, która mogłaby stanowić podstawę do określenia parametru zgodnie z wnioskiem. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o zbliżonych parametrach do planowanej inwestycji. Słusznie uznano, że projektowany budynek w sposób istotny naruszałby istniejący ład przestrzenny Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.