I GSK 448/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1063/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w Ł. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2018 r. [A.] Sp. z o.o. w Ł. wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej zwaną: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że doszło do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w sytuacji gdy organy nie podjęły wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, m.in. poprzez nieudzielenie Skarżącej odpowiedzi na zapytanie Skarżącej w zakresie tego, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, a następnie uznanie, iż Skarżąca nie wykazała, iż wydatki poniesione na 2 szkolenia pracowników szkoły w kwocie łącznej 151,88 zł były związane z organizacją procesu dydaktycznego co w konsekwencji doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego i zakwestionowaniu wydatków mających na celu wykonywanie funkcji oświatowych przez dotowaną szkołę poniesionych na wynagrodzenie K. Sp. z o.o. z tytułu obsługi procesu dydaktycznego oraz szkoleń i wynagrodzenie [...] Sp. z o.o. sp. k. , a w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi przez Sąd i braku uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203, zwaną dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 9 u.f.z.o. i art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2006 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910, zwaną dalej: p.o.) w zw. z art. 211 ust. 2 i art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, zwaną dalej: u.f.p.) poprzez ich naruszenie i przyjęcie przez Sąd, że wydatki poniesione przez Skarżącą związane z dydaktyką i obsługą finansową w kwocie łącznej 2855,04 zł dotyczące 2017 roku mogą być sfinansowane z dotacji udzielonej w 2017 roku, a nie 2018 roku, w sytuacji, gdy z dokumentacji załączonej w toku postępowania administracyjnego wynika jasno, że Skarżąca wydatkowała przekazaną jej dotację oświatową zgodnie z przeznaczeniem jako wydatki bieżące zgodnie z przepisami prawa, co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 3. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. oraz 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał prawidłowej wykładni poprzez przyjęcie, że ustawodawca jasno powiązał finasowanie wydatku bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostało przekazane, co doprowadziło do naruszenia art. 252 u.f.p. poprzez ustalenie Spółce kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. w wysokości wskazanej w decyzji wraz z odsetkami za zwłokę, w sytuacji, gdy Skarżąca wydatkowała dotację oświatową zgodnie z obowiązującymi przepisami, co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1b u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację, a dalej przyjęcie przez Sąd, iż wydatki poniesione przez Spółkę na 2 szkolenia pracowników szkoły nie mieszczą się w kategorii wydatków, które mogą być pokryte z dotacji oświatowej, co w konsekwencji do naruszenia art. 252 u.f.p. poprzez ustalenie Spółce kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. w wysokości wskazanej w decyzji wraz z odsetkami, za zwłokę, w sytuacji, gdy Skarżąca wydatkowała dotację oświatową zgodnie z obowiązującymi przepisami, co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury materialnoprawnej należy wskazać na bezzasadność zarzutów ujętych w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1b u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212). Odnosząc się do materii pokrywania z dotacji na wydatki bieżące kosztów szkoleń, Sąd I instancji zauważył, że w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. ustawodawca jasno wskazał, że tego rodzaju środki otrzymane m.in. od gminy mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. Organ administracyjny oraz Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni ww. regulacji. Ponadto odrębną kwestią, niezwiązaną z wykładnią przepisów prawa materialnego jest kwestia dowodowa i ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia organ I instancji nie otrzymał od Strony stosownych zaświadczeń, potwierdzających zakończenie szkolenia. Jeden z programów szkolenia, przeanalizowany w trakcie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta nie pozwolił uznać, iż przedsięwzięcie to służyło oświacie (kształceniu). Program szkolenia wprawdzie zawierał elementy związane z dydaktyką, lecz w przeważającej części szkolenie miało za zadanie przedstawić działania marketingowe, wspierające proces rekrutacji bądź też przedstawić pracownikom wewnętrzne programy szkoły i sposób posługiwania się nimi. To zaś nie może być klasyfikowane jako zadanie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Również nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zarzuty te dotyczą kwestii czasokresu, w którym może być wydatkowana dotacja. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. dotacja, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Z kolei zgodnie z art. 211 ust. 2 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W tej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia art. 35 ust. 3 u.f.z.o. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela interpretację dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z art. 35 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją określonych zadań, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji ustawodawca jasno powiązał finansowanie wydatku bieżącego z dotacji z rokiem budżetowym, na który to wsparcie finansowe zostaje przekazane. Zatem otrzymana dotacja dotycząca 2018 r. mogła być wydatkowana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w tym samym roku. Zawarte w art. 35 ust. 3 u.f.z.o. zastrzeżenie "niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania" oznacza, że możliwe jest finansowanie z dotacji na 2018 r. wydatku poniesionego w tym samym roku, nawet jeżeli dotyczył on innego roku budżetowego. Chodzi tu o sytuację, w której dotacja została przyznana na realizację zadań danego roku i w tym samym roku jest wydatkowana, chociaż zadania mogą odnosić się do innego roku budżetowego. W niniejszej sprawie dotacja została udzielona na realizację zadań 2018 roku, a nie na realizację zadań 2017 r. Zakwestionowane w sprawie wydatki nie stanowiły wydatków bieżących roku 2018, gdyż dotyczyły organizacji procesu dydaktycznego oraz obsługi finansowej realizowanej w roku 2017, a termin ich płatności upłyną już w 2017 r. Artykuł 35 ust. 3 u.f.z.o. ma zastosowanie w przypadku, gdy w roku następnym po roku budżetowym nastąpiło wyrównanie dotacji za rok poprzedni. Dzięki tej regulacji wyrównanie dotacji dokonane w roku następnym po roku budżetowym, którego ta dotacja dotyczy powinno być traktowane tak jak dotacja rozliczana w ramach roku, w którym została faktycznie wypłacona, chociaż dotyczyła zadań roku poprzedniego. W tej sprawie nie mieliśmy natomiast do czynienia z wyrównaniem w 2018 r. dotacji za 2017 r. Przedstawiona powyżej wykładnia art. 35 ust. 3 u.f.z.o. koresponduje z postanowieniami art. 211 ust. 2 u.f.p. oraz art. 236 ust. 2 u.f.p. Nieuzasadnione okazały się również zarzuty zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty te odnoszą się do kwestii wydatków na szkolenia pracowników. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie przedstawiła zaświadczeń ukończenia szkoleń, ich programów oraz nie wyjaśniła w jakiej części faktury stanowiły wydatki na noclegi, catering, a w jakiej sam koszt szkolenia. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji z dokumentacji postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji wzywał Skarżącego do przedłożenia m.in. zaświadczeń o ukończeniu szkoleń oraz programów szkoleń wraz z ich kalkulacją z podziałem na koszty usługi noclegowej, wyżywienia i bloku szkoleniowego. Pomimo dwukrotnego przedłużenia terminu do dokonania tych czynności (por. k. 59 i k. 64 akt postępowania administracyjnego) [...] nie zadośćuczyniło wezwaniu Prezydenta Miasta. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.