I SA/Ol 422/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Anna Gradowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 4.085 zł (słownie: cztery tysiące osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka A. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan sprawy. Decyzją z "[...]" r. Starosta B. uznał dotację w wysokości 16.703,57 zł za pobraną przez stronę w nadmiernej wysokości oraz wezwał stronę do zwrotu tej dotacji. Decyzja ta została wydana na skutek kontroli przeprowadzonej w dniach 27-28 listopada 2019 r. oraz 6 grudnia 2019 r., która objęła następujące szkoły: C. w B., D. w B., E. w B. oraz F. w B.. Odwołując się do wyników kontroli prowadzonej za okres od 1 stycznia do 30 listopada 2019 r., organ I instancji ocenił, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w odniesieniu do 49 słuchaczy szkół, którzy nie spełnili warunku określonego w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.", dotyczącego potwierdzenia uczestnictwa w zajęciach własnoręcznym czytelnym podpisem na listach obecności. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesionym w imieniu strony przez radcę prawnego "[...]", wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucono naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Do odwołania dołączono odpis z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego oraz uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa dla radcy prawnego, który nie zawierał podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji Spółki (k. 5 akt postępowania odwoławczego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 15.595,88 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2019 r. wystarczające było potwierdzenie przez słuchacza udziału w zajęciach własnoręcznym podpisem. Niekwestionowane było wówczas, że słuchacz może złożyć dowolny własnoręczny znak graficzny, pozwalający na przypisanie go danej osobie. Od dnia 1 stycznia 2019 r. ustawodawca doprecyzował w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. warunek złożenia własnoręcznego podpisu, dodając słowo "czytelny". W związku z tym, według organu, złożony przez słuchacza podpis musi pozwolić na odczytanie bez wątpliwości ze znaku graficznego co najmniej nazwiska słuchacza. Organ II instancji odwołał się również do § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.). W ocenie organu, dziennik lekcyjny i listy obecności są dokumentami urzędowymi korzystającymi z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Zatem do organu nie należy ustalanie stanu faktycznego na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, np. na podstawie oświadczeń uczestników zajęć. Zdaniem Kolegium, podpis na listach obecności powinien być na tyle czytelny, aby pozwolił zidentyfikować osobę, która go złożyła, czego nie sposób ustalić na podstawie przedłożonych w toku kontroli dokumentów, na których złożono parafki lub podpisy nieczytelne, niepozwalające na odczytanie nazwiska osoby składającej. Określając wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w innej kwocie aniżeli organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku E. w B. organ I instancji ocenił, że 11 słuchaczy nie spełniło warunku określonego przepisem art. 26 ust. 3 u.f.z.o., przy czy w aktach sprawy znajdowały się kserokopie list obecności 9 słuchaczy tej szkoły niespełniających omawianego warunku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 26 ust. 3 u.f.z.o. poprzez uznanie, że czytelny własnoręczny podpis to podpis zawierający nazwisko osoby składającej, podczas, gdy żaden przepis prawa nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, co powoduje, że za podpis czytelny może zostać uznany znak ręczny pozwalający zidentyfikować osobę go składającą poprzez szereg cech indywidualnych, - art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy oświadczeń słuchaczy, których podpisy zostały uznane za nieczytelne w rozumieniu przepisu art. 26 ust. 3 u.f.z.o., podczas gdy dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; tym samym oświadczenia słuchaczy potwierdzają, że uczestniczyli na zajęciach, złożyli podpis, który rozpoznają jako własny, co powoduje, że organ mógł uzupełnić materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w szkołach skarżącej Spółki lista obecności prowadzona była dla każdego ucznia indywidualnie, a zatem podpis na liście obecności nie mógł wprowadzić nikogo w błąd co do osoby go składającej, bowiem z treści listy obecności wynikało, o którego słuchacza chodzi. Ponadto podniesiono, że system prawa nie zawiera definicji legalnej podpisu czytelnego bądź nieczytelnego. Pominięcie w podpisie pewnych liter nie musi świadczyć o podpisaniu się innym nazwiskiem, a jedynie o skorzystaniu z dopuszczalnej i stosowanej praktyki złożenia własnoręcznego podpisu w sposób skrócony, za pomocą techniki oddającej indywidualne cechy piszącego. Podpis pod listą obecności w rozumieniu u.f.z.o. nie musi składać się z nazwiska, a jedynie pozwolić na identyfikację składającego podpis w taki sposób, aby składający mógł go ocenić jako pochodzący od siebie. Strona dodała ponadto, że w postępowaniu o zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mają odpowiedne zastosowanie przepisy postępowania administracyjnego. Tym samym organ powinien stosować przepisy art. 75 i nast. k.p.a. Wobec braku definicji legalnej podpisu kontrolujący powinni ustalić, czy okazany podpis pochodzi od uprawnionej osoby. Celem dotacji jest bowiem uzyskanie przez słuchaczy kompetencji objętych programem nauczania, a nie udowadnianie przez organ, że nie przysługuje dofinansowanie na kształcenie słuchacza, który podpisał się niewyraźnie w sytuacji, gdy uczęszczał on na zajęcia. Organ powinien był zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zeznań choćby świadków na okoliczność pochodzenia podpisów od osób je składających, poczynając od uznania złożonych do akt sprawy oświadczeń słuchaczy tak, aby ustalić, czy elementarne przeznaczenie dotacji zostało osiągnięte, tj. osiągnięcie określonych umiejętności zgodnie z kierunkiem kształcenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stwierdził z urzędu, że odwołanie strony zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo braku w zakresie pełnomocnictwa. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł bowiem w imieniu skarżącej Spółki radca prawny "[...]", przedkładając uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa, na którym nie widniał jednak podpis osoby uprawnionej do reprezentacji Spółki. Na uwierzytelnionym przez pełnomocnika odpisie dokumentu widnieje bowiem jedynie podpis maszynowy Prezes Zarządu Spółki A. L., natomiast nie zawiera on podpisu odręcznego (k. 5 akt postępowania odwoławczego). W związku z tym wskazania wymaga, że organ odwoławczy uprawniony jest do rozpoznania odwołania wyłącznie wówczas, gdy spełnia ono wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych. Odwołanie stanowi środek prawny, który strona może wnieść osobiście lub przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Jeżeli odwołanie nie zostało wniesione przez stronę osobiście, ale pochodzi od pełnomocnika, to stosownie do przepisu art. 33 § 3 k.p.a., jest on zobowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy, mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Zgodnie zaś z art. 33 § 4 k.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z oczywistych względów norma wynikająca z art. 33 § 4 k.p.a. nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania. Zaś brzmienie przepisu art. 33 § 3 k.p.a. nie pozostawiało wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu, miał obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2832/18, Lex nr 2782228). Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyroki: WSA w Gliwicach z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 658/15; NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 219/19, CBOSA). Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa, oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony (wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 788/17, CBOSA). Niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa do odwołania, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny podania, który podlega usunięciu zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu pozostaje skorzystanie z mechanizmu zapisanego w powołanym przepisie tj. wezwanie pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku organ odwoławczy władny jest merytorycznie rozpatrzeć odwołanie. Niewątpliwie do braków podania, które uniemożliwiają nadanie żądaniu strony biegu, należy zaliczyć brak pełnomocnictwa lub jego oryginału, w przypadku, gdy strona działa przez pełnomocnika. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności procesowych w imieniu strony. W niniejszej sprawie odwołanie wniesione przez pełnomocnika, który nie wykazał swojego umocowania, co do czasu usunięcia braku odwołania nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało Samorządowego Kolegium Odwoławczego do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Takie stanowisko jasno wynika z przepisów prawa i jest także potwierdzone bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w którym ukształtował się pogląd, że prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, oznacza wadliwość postępowania (wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/2011, Lex 1069628). Stosownie bowiem do przepisów art. 127 i nast. k.p.a., organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania. Odwołanie, które zostało wniesione przez osobę, która nie wykazała swego umocowania do działania w imieniu strony, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym bardziej nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Dopiero wniesienie odwołania, które spełnia wymagania formalne, pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Wobec rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania dotkniętego brakami Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a. Stanowi to oczywiste naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy podejmie czynności zmierzające do usunięcia wskazanego braku formalnego odwołania, stosownie do wyniku których wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Z opisanych wyżej przyczyn Sąd nie badał merytorycznej zasadności wniesionej skargi, gdyż na obecnym etapie postępowania działanie to byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpis sądowy od skargi w kwocie 468 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej ustalone w kwocie 3.600 zł stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.