II GSK 908/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 681/21 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. I. Decyzją z 30 stycznia 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 12 i 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 59 ze zm. - dalej jako ustawa o Inspekcji) nakazał D. D. zaprzestania działalności zakładu A. w S. w zakresie organizacji dyskotek - imprez tanecznych oraz możliwości przebywania klientów w zakładzie w celu konsumpcji żywności i napojów, a także organizacji wszelkiego typu zgromadzeń. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności Organ wyjaśnił, że 30 stycznia 2021 r. przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. lokalu, która wykazała prowadzenie dyskoteki - imprezy tanecznej. W kontekście powyższego organ uznał, że doszło do naruszenia zasad wymagań higienicznych i zdrowotnych poprzez narażanie przebywających w lokalu osób na zakażenie wirusem SARS-CoV-2. II. Po rozpatrzeniu odwołania D. D., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy decyzją z 31 marca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej organizacji zgromadzeń dozwolonych na podstawie § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 poz. 512 ze zm.) w pozostałym zaś zakresie, tj. nakazu zaprzestania działalności w A. w S. polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych oraz na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji podkreślił, że działanie właściciela klubu wywołało poważne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, gdyż wirus SARS-CoV-2 rozprzestrzenia się przy bliskim kontakcie ludzi zwłaszcza w zamkniętych przestrzeniach. Organy Inspekcji Sanitarnej mają natomiast zadanie dbania o bezpieczeństwo i zdrowie publiczne. III. Po rozpoznaniu skargi D. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 681/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w S. oraz orzekł o kosztach postępowania. Przywołując treść art. 138 § 1 k.p.a. WSA wskazał, że w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest utrzymanie decyzji w mocy w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części. Skorzystanie jednak z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia, tj. w taki sposób, aby nie budziło ono żadnych wątpliwości co do tego, która cześć decyzji organu I instancji zostaje uchylona. Nie powinno też budzić wątpliwości to, czy organ uzupełnia określoną część rozstrzygnięcia, tj. dodaje do istniejącego zapisu dodatkowy zapis, czy ją uchyla i w miejsce uchylonej części orzeka na nowo. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że w wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego uchylono w części decyzję organu I instancji i w części utrzymano ją w mocy. Przy czym uchylając częściowo zaskarżoną decyzję organ II instancji nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy. Utrzymując zaś w mocy ("w pozostałym zakresie") decyzję organu I instancji odmiennie od rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji sformułowano zakres działalności gospodarczej objęty nakazem zaprzestania jej prowadzenia przez skarżącego. Tymczasem - uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy ma obowiązek zająć stanowisko w sprawie - co powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jeżeli zaś organ II instancji wydaje częściowo odmienne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy to rozstrzygnięcie to powinno być poprzedzone uchyleniem w tej części decyzji organu I instancji. Nie jest zatem dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w art. 138 § 1 k.p.a. W ocenie WSA organ odwoławczy naruszył ww. przepis poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części - bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy, a także poprzez dokonanie de facto zmiany zaskarżonej decyzji bez jej uprzedniego uchylenia. Ułomność decyzji organu odwoławczego i naruszanie ww. przepisu art. 138 § 1 k.p.a. musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), albowiem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przykładowo Sąd zwrócił uwagę na następujące wątpliwości wynikające z wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z decyzji organu I instancji wynika, że zakazem prowadzenia działalności przez Skarżącego objęto organizację wszelkich imprez tanecznych - także w wolnej przestrzeni. Organ II instancji utrzymał w mocy takie rozstrzygnięcie, a jednocześnie ograniczył ten zakaz jedynie do organizowania imprez tanecznych w pomieszczeniach i innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. W tej sytuacji przy braku uchylenia decyzji organu I instancji można wnioskować, iż nadal w obrocie prawnym pozostaje zakaz organizowania imprez w otwartej przestrzeni. Zasadny zdaniem WSA okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania określających podstawowe zasady jego prowadzenia - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły wszystkich koniecznych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia zastosowanej przez organ normy materialnoprawnej. Jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji organy obu instancji wskazały przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji, powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał zaprzestania działalności w A. w zakresie organizacji dyskotek - imprez tanecznych oraz możliwości przebywania klientów w zakładzie celem konsumpcji żywności i napojów, a także organizacji wszelkiego typu zgromadzeń. Organ odwoławczy "wyłączył" spod działania tego nakazu możliwość organizowania zgromadzeń dozwolonych w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.) oraz objął nakazem prowadzenie dyskotek i klubów nocnych polegające na udostępnianiu miejsc do tańczenia w miejscach o zamkniętej przestrzeni, wyłączając jednocześnie spod działania tego nakazu sportowego klubu tanecznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji jednolicie natomiast wskazano, że skarżący stworzył istotne ryzyko dla osób przebywających w pomieszczeniu zakładu, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2. Naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, o którym mowa w art. 27 ustawy o Inspekcji to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania określonych wymagań przez adresatów normy prawnej. W samej decyzji organu I instancji brak jest wskazania, jakie konkretnie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone. Organ I instancji powołał się bowiem jedynie na art. 27 ust. 2 ustawy oraz na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r., które nie precyzują ani ograniczeń ani zasad prowadzenia działalności gospodarczej w stanie epidemii. Wadliwości tej nie konwaliduje wskazanie w protokole kontroli z 30 stycznia 2021 r., że nieprawidłowości stwierdzone w jej trakcie stanowią naruszenie m.in. art. 22 oraz 46 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.). Ustalenia w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. - czego w sprawie zabrakło. Po drugie art. 22 ustawy z 5 grudnia 2008r. wprowadza obowiązek utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie higieniczno-sanitarnym, a adresatem tej normy są: właściciel posiadacz lub zarządzający nieruchomością. W sprawie organy jednak nie ustaliły, czy lokal służący do prowadzenia działalności przez Skarżącego pod firmą "A." stanowi własność skarżącego, pozostaje w jego posiadaniu lub zarządzie. Organy zaniechały zatem poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie tego, czy skarżący może być adresatem normy zawartej w art. 22 ustawy z 5 grudnia 2008 r. naruszając tym samym ww. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że w stanie faktycznym sprawy jako okoliczności uzasadniające przyjęcie "naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych" zakwalifikowano "zorganizowanie dyskoteki". Okoliczność ta wynika jedynie z uzasadnienia organu I instancji. Organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do stwierdzenia, że "fakt wystąpienia w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa" wynika z protokołu kontroli. Organy nie odwołały się do nakazów i zakazów związanych z prowadzeniem określonej działalności gospodarczej w okresie pandemii. Na organach ciążył jednak obowiązek wskazywania z czego miałby wynikać zakaz "organizowania dyskotek". Skoro organy wywodziły z tego zakazu określone skutki, to w pierwszej kolejności zobowiązane były do wskazania podstawy prawnej jego sformułowania. Zaskarżona decyzja oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Utrzymanie częściowo w mocy decyzji organu I instancji (w zakresie nałożenia m.in. nakazu zaprzestania działalności w A. polegającej na prowadzeniu dyskotek) powinno być konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie WSA stwierdził naruszenie przywołanych wyżej przepisów. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i ustosunkowania się do zarzutów (i to wybiórczo - z pominięciem zarzutu, że Skarżący nie był organizatorem dyskoteki w dniu 30 stycznia 2021 r.) zawartych w odwołaniu. W konsekwencji organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów naruszył zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy wydaniu decyzji mogły bowiem mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkom tym orzekające w sprawie organy nie sprostały, a zatem zaskarżone decyzje wymykają się spod kontroli Sądu w zakresie wskazanych przez organ przesłanek. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w zw. z § 9 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co skutkowało niezasadnym rozstrzygnięciem w przedmiocie uchylenia decyzji; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a ochrona taka ma być zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd meriti, że przed wydaniem decyzji organ nie dokonał w sposób należyty ustaleń w zakresie stanu faktycznego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do zaskarżonego wyroku i sporządzenie uzasadnienia pomijającego ocenę norm prawa materialnego, co miało istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy; c) art. 9 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia wyroku i brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd meriti przy rozstrzygnięciu wyroku ograniczając się wyłącznie do ustalenia przez Sąd, iż decyzja zawiera braki w ustaleniach faktycznych pozwalające na odstąpienie od oceny prawnomaterialnej, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a.; Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz orzeczenie w obu przypadkach o kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi podstawami zaskarżenia. Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych zwrócić trzeba uwagę, że z uwagi na zakres rozstrzygnięcia WSA jak i konstrukcję zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, ocenę tę poprzedzić należy ogólnymi uwagami odnośnie do ustawowych wymogów jakie powinna spełniać skarga kasacyjna. Należy zatem wskazać, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i przez to powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom stawianym pismu procesowemu w postępowaniu sądowym, lecz przede wszystkim wymaganiom konstrukcyjnym i zakresowym stawianym jej w sądowej ustawie procesowej. Skarga ta powinna więc zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jak prawidłowo powinno to wyglądać. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy bezwzględnie wskazać przepisy tego prawa, naruszone przez WSA i wpływ owego naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 2790/17, z 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 1136/18). W niniejszej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że skarga kasacyjna, a ściślej jej granice, wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej, co należy przede wszystkim zestawić z powodami uchylenia zaskarżonych decyzji przez WSA. Jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji, uchylenie rozstrzygnięć organów sprowadzają się wyłącznie do naruszeń procesowych. WSA stwierdził po pierwsze, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy, a także poprzez dokonanie zmiany zaskarżonej decyzji bez jej uprzedniego uchylenia. Pomijając w tym momencie motywację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, mającą przemawiać za zasadnością stwierdzonego uchybienia procesowego należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek zarzutu procesowego, który kwestionowałby stanowisko WSA w przedmiocie naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. (i wszystkich punktów wskazanych jako możliwe sposoby orzekania w postępowaniu odwoławczym). Skoro więc skarga kasacyjna przedstawiona NSA nie podważa w jakikolwiek sposób twierdzeń Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia w istocie zakresu orzekania w postępowaniu odwoławczym, to już z tej przyczyny jest ona bezzasadna i nie może zostać uznana za środek, który w jakikolwiek sposób podważy wydany przez WSA wyrok. Zasada skargowości postępowania kasacyjnego i wyznaczania jego ram granicami zarzutów skargi kasacyjnej, uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę twierdzeń WSA, jeżeli odpowiedni zarzut, nawiązujący i kwestionujący owe twierdzenie, nie został postawiony. Niezależnie od powyższego, niezasadne są także zarzuty procesowe wymienione w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia sprecyzowane w zarzucie nr 3 lit. b) i c) środka odwoławczego podkreślają uchybienie treści art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 15 k.p.a. Istotą tych twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu jest po pierwsze sporządzenie uzasadnienia wyroku pomijającego ocenę norm prawa materialnego, po drugie brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia wyroku, a przez to wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się WSA przy rozstrzygnięciu wyroku ograniczając się wyłącznie do ustalenia, że decyzja zawiera braki w ustaleniach faktycznych, pozwalające na odstąpienie od oceny prawnomaterialnej. Ponownie pomijając brak zakwestionowania dokonanej przez WSA wykładni i możliwego sposobu zastosowania art. 138 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wielokrotnie wypowiadał się już odnośnie do kwestii prawidłowej konstrukcji zarzutu zawierającego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz zarzutów powołujących wprost naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W najnowszym orzecznictwie kwestii tej dotyczącej (por. wyroku NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1804/21) wskazano, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sporządzone jest w sposób prawidłowy, zawiera odniesienie się do istotnych elementów stanu faktycznego oraz ocenę prawną, wymaganą tym przepisem (inna sprawa, czy może ona zyskać akceptację). W istocie, tego rodzaju zarzutami jak postawione strona zmierza do podważenia nie tyle jakości uzasadnienia, które miałoby generować brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej, a poczynione przez WSA oceny i końcowe konkluzje w sprawie. To natomiast wymaga przedstawienia zarzutów podważających nie tyle jakość uzasadnienia, co np. zakres orzekania Sądu pierwszej instancji, wynikający chociażby z art. 134 § 1 p.p.s.a. Niedostatki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogą pozostać przez NSA niezauważone. Dodatkowo dodać do powyższych uwag należy, że za niekwestionowany w orzecznictwie uchodzi pogląd, że nie można skutecznie zarzucić WSA naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne nie orzekają bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tych przepisów sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego przeprowadzonego właśnie na podstawie przepisów k.p.a. Prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, pozostające w powiązaniu z przepisami k.p.a. Jakkolwiek więc strona zarzuca naruszenie przepisów k.p.a. łącząc to formalnie z przepisami p.p.s.a., to jednak czyni to w odniesieniu do regulacji, które nie mogą zostać uznane za adekwatny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji (dotyczy to zarówno art. 141 § 4 jak i ogólnego w swej wymowie art. 3 § 1 p.p.s.a.). W tym więc zakresie w żaden sposób w zarzucie nr 3 lit. a) skargi kasacyjnej nie zostały skutecznie podważone ustalenia i oceny Sądu pierwszej instancji. Z uwagi na procesowy charakter rozstrzygnięcia WSA, co skarga kasacyjna dostrzega, bezzasadne są sformułowane zarzuty materialne nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. oraz § 9 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. a także art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro, jak wskazuje sam autor skargi kasacyjnej, WSA nie zajmował się w ogóle kwestiami merytorycznej poprawności wydanych decyzji, kontestując warstwę procesową tak samego rozstrzygnięcia organu II instancji jak i postępowania prowadzonego przez organy, to w oczywisty sposób nie można przyjąć, aby na etapie skargi kasacyjnej, po raz pierwszy, rozstrzygane były zagadnienia dotyczące niezastosowania przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna, jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.