III OSK 1804/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/18 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. nr KOA 906/Wo/17 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi R.P. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. nr KOA 906/Wo/17 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 31 marca 2010 r. M.M., właścicielka działki nr ew. [...] w Ż. wniosła w imieniu własnym oraz w imieniu właścicieli nieruchomości sąsiednich, tj. działek o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w Ż. przy ul. Ż., o podjęcie przez Wójta Gminy Radziejowice działań, zapewniających odprowadzanie wód gruntowych z terenów przylegających do nieruchomości wnioskodawców. Decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r. znak RLG.604.I.14.2012 Wójt Gminy Radziejowice odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi C. Gmina Radziejowice, w tym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], przywrócenia ich do stanu poprzedniego. Od ww. decyzji odwołania wnieśli M.M., T. i Z. T., E. i Z. W., A. i D. K., J. A., Z. i C. K. Decyzją z dnia 9 maja 2012 r. nr KOA 1290/Wo/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła M.M. Rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. IV SA/Wa 1321/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję SKO, nakazując organowi odwoławczemu jednoznaczne ustalenie, czy podniesienie poziomów wody na gruncie wnioskodawców było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego lub istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej (inna skala opadów niż w latach, gdy problem nie występował), czy też przyczyniła się do nich również zmiana poziomu gruntów na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu, wystąpienie zbiegu wymienionych wyżej źródeł podniesienia się poziomów wody na gruncie wnioskodawców, upoważniałoby organ właściwy w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, do nałożenia na właścicieli gruntów sąsiednich przewidzianych w tym przepisie zakazów i nakazów, albowiem stosowanie tego przepisu jest dopuszczalne także w sytuacji, gdy naruszenie stanu stosunków wodnych, za które odpowiedzialność ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących z gruntem dotkniętym szkodą, jest tylko jedną z przyczyn powstania szkody na tym gruncie. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2621/13, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Z.S. oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 19 października 2015 r. sygn. KOA 2614/Wo/15, po ponownym rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy Radziejowice z dnia 27 stycznia 2012 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.S. i A.S. Wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. sygn. IV SA/Wa 3719/15, który stał się prawomocny od dnia 19 listopada 2016 r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że prawidłowe wykonanie przez SKO zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2013 r., prowadzące do jednoznacznego ustalenia, czy podwyższona wysokość gruntów na działkach sąsiednich zakłóca stosunki wodne na rozpatrywanym obszarze, przyczyniając się do powstawania szkód na działkach wnioskodawców, winno bezwzględnie obejmować wszechstronną i wyczerpującą ocenę dwóch sporządzonych na potrzeby sprawy specjalistycznych opinii, tj. opinii rzeczoznawców ze Stowarzyszenia Rzeczoznawców Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych – opinii mgr. inż. B. S. z dnia 21 czerwca 2010 r. (z uwzględnieniem suplementu do tej opinii z dnia 16 lutego 2011 r.) oraz opinii dr. inż. J. L. z kwietnia 2011 r., aczkolwiek z tym istotnym zastrzeżeniem, że z uwagi na znaczny upływ czasu od ich sporządzenia, koniecznym jest potwierdzenie ich aktualności. Dopuszczalność stosowania interwencyjnych instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest bowiem w oczywisty sposób uzależniona od wykazania, że wymienione w tym przepisie naruszenia, czy też rzeczywiste ryzyko ich zajścia występują w dacie orzekania. Sąd podkreślił, że w razie stwierdzenia niejasności w treści opinii, organ ma obowiązek wezwać specjalistę do ich wyjaśnienia i usunięcia, a w razie stwierdzenia daleko idących i niedających się pogodzić rozbieżności pomiędzy dwoma różnymi zgromadzonymi w sprawie opiniami, winien rozważyć celowość zlecenia trzeciej opinii w sprawie. Odnośnie dopuszczenia opinii biegłego W. T., złożonej w postępowaniu o wykroczenie prowadzonym przed Sądem Rejonowym w Ż. w II Wydziale Karnym pod sygn. [...], Sąd podkreślił, że dopuszczalność taka wynika z art. 75 § 1 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z ww. wyrokiem Kolegium zleciło wykonanie jeszcze jednej opinii biegłemu sądowemu z zakresu budownictwa wodnego, hydrologii, melioracji i ochrony środowiska – R. K.. W dniu 24 lipca 2017 r. opinia biegłego została przekazana do Kolegium. Uwagi do ww. opinii wnieśli Z.S. i A.J., którzy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, że podmiotami odpowiedzialnymi za spowodowanie zalewania działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zlokalizowanych w Ż., są właściciele tych właśnie działek, a jednocześnie skarżący. W tych okolicznościach, po ponownym rozpoznaniu odwołań stron w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15, została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże go ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ wskazał, że uległy zmianie przepisy, gdyż z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), jednakże zgodnie z jej art. 545 ust. 4 zd. 1, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie mają więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), a w szczególności jej art. 29. Dalej organ odnosząc się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15, wskazał, że wobec niejednoznaczności zgromadzonych w sprawie opinii (poza opinią biegłego W. T.), należy zlecić sporządzenie kolejnej opinii. Kolegium zleciło wykonanie opinii biegłemu sądowemu z zakresu budownictwa wodnego, hydrologii, melioracji i ochrony środowiska – R. K.. Biegły ten odniósł się szczegółowo do sporządzonych uprzednio opinii. Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy B. S. (wraz z uzupełnieniem tej opinii suplementem z dnia 16 lutego 2011 r.), biegły wskazał, że zgodnie z tą opinią przyczyną powstania zastoisk wodnych jest brak drożności rowu. Z kolei w opinii rzeczoznawcy W. T. podniesiono, że to grunty o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] systematycznie były zalewane przez wody spływające w wyniku całkowitego zdegradowania rowu odpływowego biegnącego niegdyś po granicy miasta Ż. i wsi C. Natomiast opinia rzeczoznawcy J. L., mimo że odnosi się do zasypania oczka wodnego, zawiera również wzmiankę o innych przyczynach wskazując, że warunki wodne w rejonie objętym ekspertyzą pogarszały się stopniowo wraz z postępującą zabudową i pogorszeniem możliwości spływu wód. Zanikanie bruzd rowów, podwyższenie terenu, budowa przegród w postaci cokolików pod ogrodzeniami, nasypów pod jezdnie drogowe na trasie spływu wód, prowadzi w konsekwencji do podtapiania terenu. Rzeczoznawca stwierdził również, że zasadniczą przyczyną podtapiania i zalewania działek [...] i [...] jest woda odpływająca od strony ul. G., która zatrzymuje się na wzniesieniu terenowym, występującym na działce [...] i tworzy rozlewisko na działkach [...] i [...]. Woda z rozlewiska przesiąka gruntem w stronę rzeki i "wybija" na działkach niżej położonych albo przelewa się przez podwyższony teren i płynie w stronę rzeki, zalewając m.in. działkę [...]. Biegły R. K. wskazał, że w opinii B. S. m.in. nie została zakreślona powierzchnia obszaru zlewni, z której wody obce spływają na działki i okoliczne gminy Ż. i wsi C. Zwrócił uwagę na brak obliczeń bilansu wodnego i wielkości spływów wody z obszaru zlewni przedmiotowego rowu oraz z poszczególnych działek (tzw. obliczenia hydrologiczne), który nie pozwala na stwierdzenie, że woda opadowa w obliczonej wielkości z powierzchni podwyższonych tych działek zalewa działki poszkodowanych. Stwierdził brak opracowania charakterystyk działek poszkodowanych pod względem topograficznym, hydrogeologicznym i pod względem sposobu zagospodarowania wody opadowej na tych działkach. Zauważył, że nie został wskazany na mapach stan pierwotny spadków przedmiotowego obszaru zlewni i ich kierunki, co jest niezbędne do oznaczenia, które działki pod podwyższeniu zakłócają stosunki wodne na działkach sąsiednich i dlaczego. Odnosząc się do opinii W. T. biegły R. K. wskazał, że z przeprowadzonych ustaleń stanu faktycznego dokonanych na podstawie analizy akt i istniejących opinii wynika, że to właściciele nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu o nr [...], [...], [...], [...], [...], jako pierwsi inwestorzy dopuścili się działań powodujących zmiany stanu wody na gruncie przez zasypanie rowu oraz wykonanie przegród betonowych, co stanowiło naruszenie przepisów Prawa wodnego. Ustawa Prawo wodne nakładała także na właścicieli gruntów lub tych, którzy z urządzeń wodnych czerpią korzyści, obowiązek utrzymywania tych urządzeń. Zatem na właścicielach działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] spoczywa również obowiązek utrzymania urządzeń wodnych, jak i urządzeń melioracji wodnych, tj. odcinka przedmiotowego rowu, który przebiega po terenie ich nieruchomości. Nadto ustawa Prawo wodne z 1974 r., działająca w czasie zagospodarowania działek gruntu położonych przy ul. Ż. i S. w Ż., zabraniała w myśl art. 89 ust. 1 wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót zagrażających tym urządzeniom i czynności, które mogą spowodować ich uszkodzenie, a także sadzenia drzew i krzewów utrudniających utrzymanie i eksploatację urządzeń. Stwierdził także, że wody opadowe pochodzące tylko z działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] nie zakłócają działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zalewanie tych działek jest wynikiem spływu wód obcych z terenów położonych wyżej. Dopiero obliczenia hydrogeologiczne spływu wody opadowej z przedmiotowych działek i działek wyżej położonych wskażą, czy podwyższenie na spornych działkach powoduje zalewanie działek poszkodowanych i ich wzajemne oddziaływanie na stosunki wodne tych działek. Odnosząc się natomiast do opinii J. L. (wraz z uzupełnieniem opinii - z dnia 17 sierpnia 2011 r.), biegły R. K. wskazał, że opinia ta nie zawiera szczegółowego ustalenia przyczyn podtapiania i zalewania działek poszkodowanych, a jedynie potwierdza, że podwyższenie działek [...], [...], [...], [...], [...] powoduje zalewanie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nie jest wyjaśniona kwestia powstania przyczyny zalewania, bowiem autor nie ustalił, jakie ilości wody spływają z przedmiotowych działek i obszarów działek wyżej położonych wsi C. i miasta Ż. oraz nie określił rodzaju szkód na tych działkach. Zdaniem biegłego R. K., nieuzasadnione jest stwierdzenie biegłego J. L., że przyczyną pogorszenia warunków wodnych na dz. o nr [...], [...], [...], [...] jest podwyższenie terenu na działkach [...], [...] i [...], bowiem działki te przed podwyższeniem pełniły funkcje odwadniające wobec działek o wyższych rzędnych nr [...], [...], [...], [...]. J. L. stwierdził, że zasadniczą przyczyną podtapiania i zalewania działek [...] i [...] jest woda odpływająca od strony ul. G., która zatrzymuje się na wzniesieniu terenowym, występującym na dz. [...] i tworzy rozlewisko na dz. [...] i [...]. Opinia J. L. nie zawiera obliczeń hydrologicznych, jakie ilości wody mogą spływać od strony tej ulicy na te działki i na działki sąsiednie. Wskazano, że autor opinii J. L. ustalił, że niezależnie od funkcjonowania rowu, w warunkach pogodowych 2010 i 2011 r., działki [...], [...], [...] i dalsze, bez podwyższenia ich przez nawiezienie ziemi, byłyby zalane wodą i prawidłowo uzasadnił tym, że poziom wody na tych działkach powinien być odzwierciedleniem poziomu wód gruntowych napływających generalnie od strony południowej i południowo - zachodniej zgodnie ze spadkiem zlewni oraz z uwzględnieniem drenującego oddziaływania rzeki O. Ważną konkluzją opiniującego jest stwierdzenie, że najniższe obszary podzielonej działki nr [...] we wsi C. nie nadają się do zabudowy bez podwyższenia ich powierzchni. Odnosząc się do ww. opinii we "Wnioskach zasadniczych" biegły R. K. stwierdził m.in., że rów oznaczony na mapach jako rów bez nazwy biegnący od wsi B. w kierunku wschodnim w dolinę rzeki O. po terenie gminy Ż. na końcowym odcinku ok. 350 m utracił funkcję zbierania wód opadowych i roztopowych, a więc funkcję rowu melioracyjnego, (zapis w MPZP) z nieoznaczonego w opiniach obszaru zlewni. Część trasy rowu przebiegająca przez działki skarżących została zasypana i utrwalona zabudową mieszkaniową pomimo zapisów w planie - przeznaczony do utrzymania. Opracowane opinie nie zawierają charakterystyki zlewni tego rowu z uwzględnieniem warunków geologicznych, hydrologicznych, hydrograficznych oraz nie konkretyzują, jakiego rodzaju powstały szkody na tych nieruchomościach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Zdarzenie zalewania i podtopienia działek poszkodowanych zostało udokumentowane w okresie od 31 marca 2010 r. do 22 lipca 2013 r. trzema opiniami, z których nie wynika jednoznacznie, czy przyczyną zalewania było podwyższenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...]. Biegły zwrócił uwagę na brak ustaleń w zakresie zagospodarowania wody opadowej na działkach poszkodowanych i działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...]. Biegły wskazał również, że Rada Miasta Żyrardowa uchwałą z dnia 18 marca 1993 r. nr XXXIV/223/93 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "[...]" w Ż. Załącznikiem do tego planu była mapa zagospodarowania terenu, na której zaznaczono zmianę trasy przedmiotowego rowu nazywając go burzowym i tak: odcinek rowu oznaczony symbolem H13-W miał pozostać jako istniejący rów melioracyjny o szerokości 2 m w liniach rozgraniczających, przeznaczony do utrzymania, odcinek rowu ozn. H-14-W miał po części pozostać jako istniejący rów melioracyjny, a w dalszej części zaprojektowano zmianę trasy rowu o szer. 3 m, zaprojektowano nowy odcinek rowu ozn. H4-W. Plany zagospodarowania działek oraz projekty budowlane nie zawierały informacji o szczególnych uwarunkowaniach przy realizacji inwestycji na tych terenach (wysoki poziom wód gruntowych, sposób odprowadzenia wody opadowej). Istotną informacją w tym planie jest fakt istnienia tego rowu jako rowu melioracyjnego (tereny wód otwartych) odwadniającego określony obszar zlewni, w której część obszaru została przekształcona z użytków rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał ponadto, że w odpowiedzi na ustalenie podmiotowej odpowiedzialnych za spowodowanie zalewania działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowanych w Ż. przy ul. Ż. przez właścicieli działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi C. Gmina Radziejowice, w tym dz. o nr [...], [...], [...], [...], [...], należy jednoznacznie stwierdzić w oparciu o przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego, że są to ww. skarżący właściciele, bowiem to właściciele tych działek doprowadzili w pierwszej kolejności do realizacji inwestycji mieszkaniowej i do degradacji rowu melioracyjnego będącego odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z obszaru zlewni rowu. Istnienie rowu w granicach działek skarżących oraz jego prawidłowa eksploatacja i konserwacja byłaby zabezpieczeniem przed zalewaniem przedmiotowych działek. Podniesienie poziomów wody na gruncie wnioskodawców i podtapianie działek było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego i istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej w latach 2010 i 2011 r., która charakteryzowała się obfitymi długotrwałymi opadami trwającymi od kwietnia do września 2010 r. (80-300 mm/m2) oraz wysokimi stanami wody w rzekach całej Polski, w tym na całej długości Wisły (698 cm wodowskaz Warszawa, 21 maja 2010 r.), powodującej infiltrację wody w głąb gruntów, skutkując podniesieniem wód gruntowych nawet do poziomu powierzchni terenów. Zdaniem biegłego R. K., właściciele dz. o nr [...], [...], [...], [...], [...] naruszyli przepis Prawa budowlanego przez podwyższenie działek bez uzyskania decyzji o warunkach zagospodarowania spornych działek lub zmianie już uzyskanych warunków zagospodarowania, jeśli nie uwzględniały konieczności podwyższenia działek budowlanych ze względu na wysoki poziom wody gruntowej. Wiercenia i pomiary pozwoliły na określenie obecnego, jak też pierwotnego (przed nawiezieniem ziemi) ukształtowania terenu oraz na ocenę zmian warunków odpływu wody z analizowanego terenu. Konkludując biegły wskazał, że ze względu na obecną zabudowę obszaru wokół rowu: urządzenia sanitarne, cokoły ogrodzeń, budynki, Urząd Gminy Żyrardów jako właściciel tego rowu jest zobowiązany przepisami Prawa wodnego (art. 64) do udziału w wyeliminowaniu problemu nieuregulowanych stosunków wodnych na obszarze zlewni przedmiotowego rowu. Istotnym rozwiązaniem mogłaby być wspólnie opracowana koncepcja odwodnienia przez wykonanie zorganizowanego zbiorczego systemu kanalizacji deszczowej graniczących ze sobą terenów i uzgodnienie przez ich właścicieli podziału kosztów niezbędnych do wykonania robót. Powyższa propozycja wynika z ustalenia, że przyczyną zalewania niżej położonych działek nie jest podwyższenie działek, ale są wody spływające z terenów wsi B. i C. należące do Gminy Radziejowice oraz częściowo są to wody Gminy Żyrardów. Organ wyjaśnił, że dokonana przez biegłego R. K. ocena poprzednich opinii jest zbieżna z opinią W. T., a różni się od pozostałych opinii, jednakże wszystkie opinie uznają jako zasadniczą przyczynę podtopień i zalewania likwidację przez skarżących - właścicieli działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] rowu melioracyjnego przez jego zabudowę, przegrodzenie i inne niedozwolone czynności. Opinie biegłego R. K. i W. T. uznają likwidację ww. rowu za wyłączną przyczynę zalewania i podtopień na przedmiotowym terenie, w szczególności zalewania dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wykazano, że podniesienie poziomu działek powstałych z podziału d. działki nr [...], było jedynie następstwem podniesienia dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], których to podniesienie spowodowało zalanie dz. powstałych z podziału dz. [...]. Z opinii zleconej przez Kolegium nie wynika, aby właściciele dz. nr [...], [...], [...]. [...]. [...] przez nawiezienie na nie ziemi i podwyższenie poziomu tych działek spowodowali zalewanie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z ww. opiniami, nie zostało wykazane, że właściciele podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi C. Gmina Radziejowice, w tym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], podwyższając teren tych działek, spowodowali szkody na gruntach sąsiednich - dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przez zalewanie tych sąsiednich działek. Natomiast to właściciele dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] doprowadzili do likwidacji rowu melioracyjnego znajdującego się na ich działkach, przez co spowodowali trudne do przewidzenia skutki (zalewanie, podtopienia) na znacznym obszarze w sąsiedztwie. Zdaniem organu, brak jest zatem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 decyzji nakazującej właścicielom działek powstałych z podziału dz. nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto, nakazanie wykonania określonych robót nie gwarantuje poprawy sytuacji, a wywołałoby poniesienie ogromnych kosztów. Organ dodał także, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta Żyrardowa skierowanego do Gminy Radziejowice z dnia 13 lipca 2017 r. i pisma Urzędu Gminy w Radziejowicach skierowanego do SKO w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2017 r., istnieje możliwość włączenia się w zaprojektowaną w ul. Ż. i ul. S. kanalizację deszczową w celu wykonania odwodnienia ul. T. w Ż. (ul. T. w C.) oraz część ul. S. w Ż. (ul. S. w C.). Projekt, na podstawie którego realizowana jest inwestycja, przewiduje wykonanie studni osadnikowych w ul. T. i w ul. W. (ul. Ż.) w Ż. do częściowego odbioru wód opadowych ze wskazanych dróg. Natomiast w ww. piśmie Urzędu Gminy Radziejowice wskazano, że w dniu 7 lipca 2017 r. odbyło się w Urzędzie Miasta w Żyrardowie spotkanie przedstawicieli tych samorządów i ustalono, że istnieją techniczne możliwości odbioru ścieków opadowych z ul. T.i S. we wsi C. do nowo budowanej kanalizacji deszczowej miasta Ż. W celu realizacji zadania, Gmina Radziejowice miała przystąpić do sporządzenia dokumentacji projektowej odwodnienia terenu. Podano, że w pierwszej kolejności zlecone zostało wykonanie map do celów projektowych. Powyższe działania samorządów są zbieżne z wnioskami opinii biegłego R. K.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.K., zarzucając jej naruszenie art. 7, 76, 77 § 1 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że na mocy art. 153 p.p.s.a. w sprawie wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15., zaś jak zauważył w tym wyroku Sąd prawidłowe wykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/12, prowadzące do jednoznacznego ustalenia, czy podwyższona wysokość gruntów na działkach sąsiednich zakłóca stosunki wodne na rozpatrywanym obszarze, przyczyniając się do powstawania szkód na działkach wnioskodawców, winno bezwzględnie obejmować wszechstronną i wyczerpującą ocenę dwóch sporządzonych na potrzeby sprawy specjalistycznych opinii, tj. opinii rzeczoznawców ze Stowarzyszenia Rzeczoznawców Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, tj. opinii mgr. inż. B. S. z 21 czerwca 2010 r. (z uwzględnieniem suplementu do tej opinii z dnia 16 lutego 2011 r.) oraz opinii dr. inż. Józefa Lipińskiego z kwietnia 2011 r., aczkolwiek z tym istotnym zastrzeżeniem, że z uwagi ma znaczny upływ czasu od ich sporządzenia, koniecznym jest w pierwszej kolejności potwierdzenie ich aktualności. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż wprawdzie w wykonaniu powyższych zaleceń organ zlecił wykonanie kolejnej opinii biegłemu sądowemu z zakresu budownictwa wodnego, hydrologii, melioracji i ochrony środowiska – R. K. oraz obszernie odniósł się do tej opinii w uzasadnieniu decyzji, jednakże stwierdzić należy, że po ustaleniu, że niedrożność rowu jest przyczyną zalewania działki skarżącego, organ powinien zbadać oraz wskazać, jakie działania powinny być podjęte w celu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, rozważania dotyczące planów wodno-kanalizacyjnych są niewystarczające. Sąd wskazał, że nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie, lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m.in. naruszenie prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez innych właścicieli gruntów. Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nakazanie wykonania określonych robót nie gwarantuje poprawy sytuacji. Decyzja naprawcza może być wydana także, gdy naruszenie zakazów i nakazów wskazanych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane jest tylko jedną z przyczyn szkody. Gdyby nawet szkoda była następstwem kumulacji określonych zdarzeń, nie sposób tylko z tej przyczyny odmówić właścicielom ochrony należnej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wyeliminowanie bowiem nawet jednej z przyczyn z reguły skutkować będzie ograniczeniem wielkości szkód – w niniejszej sprawie, powstających uciążliwości związanych z zalewaniem nieruchomości. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu naruszenie: - art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), który ma w sprawie zastosowanie w związku z art. 545 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze. zm.), przez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na jego podstawie organ powinien nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego lub nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, pomimo że nie stwierdzono, w prawidłowo ustalonym stanie fatycznym sprawy, aby właściciele dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], przez nawiezienie na nie ziemi i podwyższenie poziomu tych działek spowodowali zalewanie działek dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i powstanie na nich szkody, w związku z czym bezzasadnie zarzucono organowi popełnienie takiego błędu (subsumcji), a przepis ten powinien mieć zastosowanie a contrario, czyli stanowić podstawę do odmowy przywrócenia ww. działek do stanu poprzedniego, tj. tak jak go zastosowano w zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy organ odwoławczy wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy - m.in. wydane zostały 4 opinie biegłych (z czego jedna po uprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2621/13) i wnikliwie go ocenił, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji, a nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, w jakim zakresie powinien być zebrany materiał dowodowy, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione i ocenione, (a więc brak było podstaw prawnych do postawienia tego rodzaju zarzutów), oraz że wskazane w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści. W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Ponadto oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych pod normę prawną - przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie, iż stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przedmiotowej normie prawnej. Natomiast Sąd w zaskarżonym wyroku błędne zastosował wskazany przepis prawa materialnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że na jego podstawie organ powinien nakazać przywrócenie do stanu poprzedniego lub nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, pomimo że nie stwierdzono, w prawidłowo ustalonym stanie fatycznym sprawy, aby właściciele dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], przez nawiezienie na nie ziemi i podwyższenie poziomu tych działek spowodowali zalewanie działek dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i powstanie na nich szkody, w związku z czym bezzasadnie zarzucił organowi popełnienie takiego błędu (subsumcji), a przepis ten powinien mieć zastosowanie a contrario, czyli stanowić podstawę do odmowy przywrócenia ww. działek do stanu poprzedniego, tj. tak jak go zastosowano w zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie SKO, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jasno sformułowanych wytycznych, co do dalszego postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Wyjaśniło, iż wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniosła również Ż. S. zarzucając w niej Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2017 r., poz.1121 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 zd. 1 Prawa wodnego; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że przedmiotowe postępowanie ma za zadanie jedynie ustalenie czy wobec właścicieli podzielonej działki o poprzednim numerze ewidencyjnym nr [...] położonej w C. należy wydać decyzję w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wskazała, że skoro właściciele tych działek nie zakłócili stosunków wodnych postępowanie winno być zakończone utrzymaniem decyzji o odmowie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego. Ponadto wskazała, iż Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie wskazał w ogóle, czy zgadza się wnioskami opinii a w konsekwencji decyzją SKO a jeśli nie to dlaczego. Nie wskazał również precyzyjnie co organ administracyjny winien dokonać w toku dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący wniósł o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargi kasacyjne są zasadne i zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawartego w obydwu skargach kasacyjnych. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r., I OSK 2211/13). A zatem naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2014 r., I GSK 191/13; z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności (niezgodności) z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zachodzi, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu tym nie wyjaśniono, czy stan faktyczny sprawy ustalony przez organy Sąd I instancji uznał za dokonany zgodnie z wymogami przepisów k.p.a., czy też nie. W toku postępowania sporządzono, szereg opinii biegłych, które to postępowanie w tym zakresie nie zostało ocenione jako poprowadzone legalnie, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, czy też nie. Ogólnikowe stwierdzenia dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. bez odniesienia do konkretnych czynności dowodowych, czy też dokonania konkretnej oceny stanu faktycznego, tego wymogu nie spełniają. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie zapadły już wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/12 i z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2621/13. Sąd I instancji mimo przytoczenia wprost wiążących go wskazań z powyższych wyroków, nie ustosunkował się do tych wskazań. Zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wywiódł, że "Jeżeli nie zostanie ustalone w sposób jednoznaczny, że powstanie konkretnych szkód - podniesienia poziomów wody na gruncie wnioskodawców - było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego lub istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej (inna skala opadów niż w latach, gdy problem nie występował), lecz przeciwnie - że przyczyniła się do nich zmiana poziomu gruntów - wystąpienie takiej przesłanki umożliwia organowi administracji wydanie decyzji zobowiązującej, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne". Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął tą okoliczność w sowich rozważaniach. Nie odniósł się także do wskazania zawartego w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., choć powołał je w swoim uzasadnieniu, że należy ustalić jednoznacznie, czy podwyższenie wysokości gruntów na działkach sąsiednich zakłóca stosunki wodne przyczyniając się do powstawania szkód na działkach wnioskodawców. Sąd I instancji nie ocenił, czy okoliczność ta została ustalona w sposób jednoznaczny czy też nie i nie odniósł tych ustaleń do przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Nie jest także wiadomym, na kanwie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyczyna zalewania działek skarżących jest niedrożność rowu i kto tą niedrożność spowodował. Podkreślić należy, że jeśli niedrożność rowu byłaby przyczyną zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływających na grunty skarżących, a niedrożność rowu wynikałaby z działań podjętych przez tych skarżących, to wówczas nie można mówić o zastosowaniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dodać należy, że zaskarżone uzasadnienie odnosi się do decyzji naprawczej z zakresu prawa budowlanego (art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), tymczasem sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych, a więc art. 29 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego, a więc w tym zakresie uzasadnienie nie odnosi się do istoty sprawy. Dodatkowo dodać należy, że w uzasadnieniu tym nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań zakreślonych art. 141 § 4 p.p.s.a., a wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z powyższych przyczyn przedwczesna jest ocena dokonania naruszeń prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji sporządzi uzasadnienie wyroku zgodnie z zasadami zakreślonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., odnosząc się do istotny sprawy i w uwzględnieniem zaleceń zawartych w poprzednich wyrokach zawartych w sprawie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.