III OSK 4155/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 32/20 w sprawie ze skargi W. A. na bezczynność Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. na rzecz W. A. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 32/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę W. A. na bezczynność Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] lutego 2019 r. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. W. A. zwróciła się Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu dokumentu urzędowego, tj. pisma organu stanowiącego odpowiedź na pismo Inspektoratu Wojsk Specjalnych Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nr wch. [...], które również dotyczyło informacji publicznej w zakresie wydatkowania środków publicznych i osób pełniących funkcje publiczne. Treścią wniosku objęta była również informacja publiczna dotycząca mienia Skarbu Państwa znajdującego się w zasobach resortu Obrony Narodowej pod nadzorem organu i wydatkowania środków publicznych w celu korzystania z samochodów służbowych dla celów prywatnych żołnierza, a to przemieszczania się na koszt Skarbu Państwa na rozprawy, gdzie jest oskarżonym. Pismem z [...] marca 2019 r. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. wskazał, że wnioskowany dokument jest dokumentem wewnętrznym i nie posiada charakteru informacji publicznej, dlatego nie podlega udostępnieniu. Następnie pismem z [...] marca 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. Natomiast pismem z [...] stycznia 2020 r. W. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] lutego 2019 r., domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej stosownie do jej wniosku z [...] lutego 2019 r., stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K. wniósł o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji we wskazanym na wstępie wyroku podzielił zapatrywanie organu, że żądane przez skarżącą pismo Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych nr [...] z [...] lipca 2017 r. nie stanowi informacji publicznej. Dokument ten nie jest dokumentem urzędowym, ponieważ nie powstał on w celu realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, a jedynie w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, złożonym do Ministerstwa Obrony Narodowej, w jej indywidualnej sprawie. Pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny, jako że prezentuje ono pewien stan faktyczny. Zatem pismo to nie dotyczy sprawy publicznej. Zostało ono wytworzone w celu wyjaśnienia okoliczności związanych z wnioskiem skarżącej do Ministra Obrony Narodowej i nie miało charakteru ostatecznego stanowiska organu. Uznając zatem, że nie każdy przejaw działalności organu i każdy wytworzony przez ten organ dokument należy kwalifikować jako zawierający informację publiczną, w ocenie Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącą pismo nie ma bezpośredniego związku z realizacją przez organ powierzonych mu prawem zadań publicznych i stanowi wewnętrzną korespondencję urzędową, pozbawioną waloru publiczności. Z tego względu zdaniem WSA w Krakowie organ nie pozostawał w bezczynności, skoro udzielił on odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2019 r. Natomiast w odniesieniu do części wniosku dotyczącego samochodów służbowych będących w dyspozycji resortu Obrony Narodowej (Opel Insignia [...] i Opel Insignia [...]) Sąd podzielił stanowisko organu, że informacja ta ma nie ma charakteru publicznego i nie podlega udostępnieniu. Natomiast co do pozostałych pytań, zdaniem Sądu pierwszej instancji organ udzielił prawidłowej odpowiedzi. Skargę kasacyjną złożyła W. A., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pismo organu z [...] marca 2019 r. niebędące odpowiedzią na wniosek skarżącej wypełnia obowiązek organu udostępnienia informacji publicznej oraz iż dokument urzędowy wyekspediowany przez organ do innego podmiotu publicznego nie jest dokumentem urzędowym, pomimo iż adresat tego pisma nie miał żadnych wątpliwości, iż jest to dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w ramach informacji publicznej. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p przez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi wskutek wadliwego przyjęcia, iż nieudostępnienie informacji publicznej i niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej było prawidłowe, podczas gdy w sprawie powinna zostać udostępniona informacja publiczna lub wydana decyzja administracyjna o odmowie jej udostępnienia; 3. art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z w z art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p przez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o bezczynności organu, podczas gdy w sprawie organ pozostawał w bezczynności wskutek nieudostępnienia informacji publicznej i niewydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty W. A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Zwróciła się ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wystosowane do skarżącej pismo organu z [...] marca 2019 r. nie odnosi się do treści objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Skoro skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wniosek adekwatnej do treści wniosku, to organ nieprawidłowo załatwił sprawę z wniosku W. A. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w K., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej sprowadza się przede wszystkim do tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd niezasadnie uznał żądane we wniosku z [...] stycznia 2019 r. informacje zawarte w piśmie Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych (dalej DWKS) do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych - Inspektora Wojsk Specjalnych z [...] lipca 2017 r. i informacje dotyczące samochodów wchodzących lub nie, w skład floty samochodowej Wojsk Specjalnych – za niestanowiące informacji publicznych, oraz że odpowiedź Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych na pozostałe pytania zawarte we wniosku skarżącej, zawarta w piśmie z [...] marca 2019 r. była wyczerpująca. W kwestii kwalifikacji pisma Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych (dalej DWKS) do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych - Inspektora Wojsk Specjalnych z [...] lipca 2017 r. należy przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż stanowi ono dokument wewnętrzny, który nie jest uznawany za informację publiczną. Zatem należy na wstępie wyjaśnić, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz o majątku publicznym. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego, czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047). W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębnia się "dokument wewnętrzny", który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej – zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Jednocześnie Sąd podkreśla, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (podobnie NSA w wyroku z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że żądane pismo Dowództwa Komponentu Wojsk Specjalnych (dalej DWKS) do Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych - Inspektora Wojsk Specjalnych z [...] lipca 2017 r. zostało wyekspediowane przez podmiot, który go wytworzył – adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do innego podmiotu (na zewnątrz). Bez znaczenia pozostaje tu podległość podmiotu wytwarzającego pismo adresatowi tego pisma w ramach struktur Wojska Polskiego. Pismo to jest stanowiskiem Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w sprawie wszczętej przez inny organ. Jak to wskazał Sąd pierwszej instancji pismo to dotyczyło wyjaśnienia m.in. okoliczności wydatkowania środków publicznych na obsługę prawną przez żołnierza zawodowego w prywatnych sprawach jego dowódcy (płk. M. K.), w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej złożonym do Ministerstwa Obrony Narodowej. Pismo to znajduje się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej i nie budzi wątpliwości, że spełnia przesłanki dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jest oświadczeniem wiedzy utrwalonej w formie pisma i podpisanej przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, które zostało skierowane do innego podmiotu. Pismo to zawiera dane publiczne dotyczące działalności organów władzy publicznej i majątku Skarbu Państwa w zakresie wydatkowania środków publicznych. Zatem dokument ten jako zawierający informacje o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 a) u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Również zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że informacja o tym "czy samochody służbowe będące w dyspozycji resortu Obrony Narodowej: Opel Insignia [...], Opel Insignia [...] wchodzą w skład floty samochodowej Wojsk Specjalnych" nie jest informacją publiczną. Jak to trafnie zauważa skarżąca kasacyjnie, pytanie to nie dotyczy numerów rejestracyjnych samochodów, gdyż sama je podała, nie dotyczy też trasy jaką przejechały i w jakim przedziale czasowym. Zatem nie może być w niniejszej sprawie zastosowane stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1648/14, że "numer rejestracyjny samochodu i przypisanie go do określonej trasy w określonym przedziale czasowym nie są informacją publiczną". Omawiane pytanie wprost dotyczy majątku jakim dysponuje podmiot publiczny. Skarżąca pyta we wniosku, czy konkretnie opisane samochody stanowią flotę adresata, będącego stacio fisci Skarbu Państwa. Zatem żądana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 a) u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji żądanych informacji w omówionym wyżej zakresie, naruszając wskazane wyżej przepisy. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości. Odnosząc się natomiast do oceny Sądu odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte we wniosku z [...] lutego 2019 r. tj. "czy osoba prywatna przemieszczająca się samochodem służbowym na rozprawy, gdzie występuje w charakterze oskarżonego, może korzystać z samochodu służbowego przemieszczając się po kraju z szoferem będącym żołnierzem zawodowym lub też pasażerem będącym osobą cywilną nie będącą żołnierzem / pracownikiem resortu Obrony Narodowej, jak również czy koszty takich przejazdów samochodem służbowym realizowane są na koszt Skarbu Państwa", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i skarżącej, informacji tych nie sposób zakwalifikować jako informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z wyłożonej wyżej wykładni pojęcia informacji publicznej wynika, że żądanie udostępnienia informacji publicznej powinno dotyczyć faktów. Tymczasem omawiane pytania zawarte we wniosku skarżącej, to pytania o stanowisko (opinię) organu co do problemu wynikającego z abstrakcyjnego stanu faktycznego. Zatem pytania te nie dotyczą faktów związanych z działalnością adresata wniosku, lecz stanu hipotetycznego. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni, że przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Bowiem ocena żądań zawartych w skardze powinna być dokonana w pierwszej kolejności przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi kasacyjnej 100 zł. Opata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku 100 zł, wynagrodzenie adwokata 360 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.