I OSK 3307/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 294/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r. II SAB/Wa 294/19 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że zaniechał merytorycznej oceny i odniesienia się do rzeczowego i logicznego argumentu skargi, że cyt. "Podobnie oferty składane w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu, po zakończeniu postępowania stanowią informację publiczną", co podważało argument ministerialnej władzy, że tylko dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu oraz obnażało brak logiki w rozumowaniu tej władzy; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie przepisania z odpowiedzi na skargę wymysłu organu, że "wszystkie argumenty, które miały wpływ na decyzję Ministra Sprawiedliwości o uznaniu w/w Związku za podmiot uprawniony [..] są skarżącemu znane, ponieważ uzyskał od organu kopię tej decyzji z uzasadnieniem.", gdy tymczasem "akta sprawy" rozumiane jako akta sprawy prowadzonej przed organem nie zawierają decyzji z uzasadnieniem, ponieważ uzasadnienie decyzji nigdy przez organ nie zostało sporządzone i nie istnieje; 2. prawa materialnego: a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że uwzględniony przez Ministra Sprawiedliwości wniosek o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego nie stanowi informacji o sprawach publicznych; b) art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 u.d.i.p. przez błędną (zawężającą) wykładnię pojęcia "informacja publiczna" ograniczoną do dokumentów urzędowych, w sytuacji gdy wykładnia tego pojęcia powinna być szeroka a charakter informacji publicznej ma także treść dokumentów, których podmiot (Minister Sprawiedliwości) używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań i bez znaczenia jest w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku ale służyły realizowaniu zadań publicznych; c) art. 245 k.p.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten normuje postępowanie dowodowe w postępowaniu cywilnym i w ogóle nie ma zastosowania do sprawy dotyczącej prawa publicznego jakim jest prawo dostępu do informacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi o tym, że wniosek będący przedmiotem żądania udostępnienia należy traktować podobnie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu, które po zakończeniu postępowania stanowią informację publiczną. Jest kwestią dyskusyjną, czy tego typu zarzut (nie odniesienia się do części argumentacji prawnej skargi) można postawić w ramach normy zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a., czy też powinien on być stawiany w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie przychylałby się raczej do tego drugiego stanowiska. Jednakże w orzecznictwie wyrażany jest też pogląd, że "Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek przeprowadzenia przez sąd administracyjny pełnej, niezależnej od przywołanych w skardze zarzutów, wniosków i podstawy prawnej, kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego nie oznacza i nie może oznaczać - już choćby ze względu na zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. dyspozycję prawidłowego uzasadnienia wyroku i jego perswazyjną funkcję - pominięcia lub częściowego odniesienia się do stanowiska wyrażonego w skardze tak w zakresie zarzutów, jak też przywołanej na ich poparcie argumentacji. Nie stoi przy tym w sprzeczności z powyższą zasadą pozostawienie przez sąd na uboczu swoich rozważań tych pojedynczych zarzutów skargi, które są obojętne dla istoty problemu prawnego, zaś stanowiące wynik rozważań w sferze faktycznej i prawnej danej sprawy uzasadnienie Sądu nie pozostawia wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 24 października 2019 r., II GSK 2326/17, LEX nr 2744669). Poddając więc powyższy zarzut ocenie na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak odniesienia się do przedstawionej wyżej argumentacji skargi był obojętny dla istoty problemu prawnego, zaś stanowiące wynik rozważań w sferze faktycznej i prawnej tej sprawy uzasadnienie Sądu nie pozostawia wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia. Żądania udostępnienia wniosku wraz z załącznikami złożonego przez Związek Biur Poradnictwa Obywatelskiego w Warszawie, na podstawie których Minister Sprawiedliwości uznał decyzją administracyjną ten podmiot za uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, w żaden sposób nie można uznać za podobne (czy analogiczne) do żądania udostępnienia ofert składanych w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu. Nie było więc żadnej wspólnej płaszczyzny do porównań. Cel, zasady i tryb udzielania zamówień publicznych oraz kontrola udzielania zamówień publicznych są zupełnie różne od celu i trybu postępowania w zakresie wyłaniania podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego dla osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną. Regulacje prawne odnoszące się do tych dwóch zagadnień są zupełnie różne i w żaden sposób do siebie nieprzystające. Najogólniej i w dużym uproszczeniu mówiąc zamówienie publiczne ma doprowadzić do wyłonienia najkorzystniejszej (z publicznego punktu widzenia) oferty, wobec czego oczekiwanie porównania złożonych ofert w kontekście dokonanego wyboru i transparentności procedur jest jak najbardziej zrozumiałe. Dlatego też ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) określa, jakie dokumenty i od jakiego czasu są jawne (zob. np. art. 96 ust. 3). Natomiast wyłonienie podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego polega na sprawdzeniu spełnienia warunków wskazanych przez ustawę – zob. art. 11b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294). Owe warunki odnoszą się zaś jedynie do podmiotu, który występuje z wnioskiem o wydanie decyzji. Nie ma tu więc płaszczyzny do jakiejkolwiek analogii, zarówno co do celów postępowań, jak i stanu prawnego. Brak więc odniesienia się Sądu I instancji do wskazanej argumentacji skargi nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie kwestii uznania żądanej informacji za publiczną. Jeśli zaś chodzi o prawo materialne podzielić należy argumentację Sądu I instancji. W orzecznictwie od dawna podkreślano, że "Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 757/12, LEX nr 1264927). Argument ten został następnie powtórzony w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014/3/37). Z kolei w wyroku z 11 maja 2006 r. II OSK 812/05 NSA podkreślił, że "Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...). Rację ma więc Sąd I instancji twierdząc, że wniosek będący przedmiotem żądania udostępnienia wraz z załącznikami (wszczynający postępowanie administracyjne zakończone decyzją) jest dokumentem prywatnym, gdyż obejmuje informacje o podmiotach, które wchodzą w skład związku oraz o ich doświadczeniu w dotychczasowej działalności z zakresu poradnictwa obywatelskiego. Mimo więc, że adresatem wniosku jest organ władzy publicznej, to sam wniosek nie zawiera w sobie informacji publicznej i nie mieści się w żadnej kategorii informacji publicznej, o jakich mowa w art. 6 u.d.i.p. Nie jest przy tym błędem odwoływanie się do definicji dokumentu prywatnego zawartej w art. 245 k.p.c. Jak podnosi się w orzecznictwie "dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu" (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r. I OSK 2919/15, LEX nr 2364557). Rzecz w tym, czy dokument taki zawiera informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie tak nie jest. Wobec tego jawny jest jedynie wynik postępowania administracyjnego w postaci decyzji, jako aktu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p.) oraz informacja o tym, kto jest uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego (art. 11b ust. 7 ustawy z 5 sierpnia 2015 r.). Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut, że wniosek Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w Warszawie wszczynający postępowanie administracyjne wraz załącznikami mającymi poświadczać spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 11b ust. 2 ustawy z 5 sierpnia 2015 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Na ten stan rzeczy nie miał istotnego wpływu fakt, że Sąd I instancji, bez potwierdzenia w aktach sprawy, uznał, że skarżąca Fundacja [...] otrzymała decyzję Ministra Sprawiedliwości wraz z uzasadnieniem, wydaną z wniosku Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w Warszawie. Argument ten nie miał bowiem znaczenia dla rozważań Sądu I instancji dotyczących charakteru żądanej informacji i wypowiedziany został niejako na marginesie. Mimo więc naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.