II GSK 182/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 689/21 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 689/21 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2020 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji rozstrzygał sprawę w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: W dniu 1 sierpnia 2019 r. w W., około godziny 00:50, poddano kontroli drogowej pojazd marki [...], kierującym pojazdem był [...] M. Z.. Podczas kontroli ustalono, że wykonywana była usługa przewozu - zamówiona poprzez aplikację [...] - a opłata miała zostać uiszczona przelewem za pośrednictwem aplikacji. Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, czy też licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób, a więc stwierdzono naruszenia z zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) - l.p. 1.1. oraz l.p. 2.11., jak również naruszenia przepisów z zał. nr 4 u.t.d. - l.p. 4.2., oraz l.p. 4.3. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z dnia 9 października 2020 r., działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości 2 000 zł za następujące naruszenia: art. 39a ust. 1 pkt. 3, art. 39f ust. 1, art. 391 ust. 1. u.t.d. oraz na podstawie l.p. 4.2. zał. nr 4 do u.t.d. - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który: nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; art. 39a ust. 1 pkt. 4, art. 39f ust. 1 u.t.d. oraz na podstawie l.p. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d.- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który: nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 - 3, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8u.t.d. oraz I.p. 4.2 i 4.3 zał. a nr 4 do u.t.d. wobec prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji zaistniała podstawa do wymierzenia kary, jednocześnie wskazując, na brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Decyzją WITD z 20 marca 2020 r. nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją GITD z 14 lipca 2020 r. nr [...]), na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono karę administracyjną skarżącemu w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. zał. nr 3 do u.t.d., oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. – l.p. 2.11. zał. nr 3 do tego aktu – sprawa ze skargi na powyższą decyzję zakończyła się prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 655/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści art. 92a ust. 10 u.t.d. jasno wynika, że wyłączenie karalności z uwagi na tożsamość podmiotową, zachodzi, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d. – a więc którymkolwiek ze statuowanych w ww. zał. naruszeń - stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d. – a więc również jakiekolwiek naruszenie z ujętych z kolei w tym zał. Wykładnia literalna art. 92a ust. 10 u.t.d. w żaden sposób nie pozwala na zawężenie zastosowania omawianego przepisu wyłącznie w przypadku, w którym naruszenie wymienione w zał. nr 3 do u.t.d. dokładnie odpowiada normatywnie naruszeniu ujętemu w zał. nr 4 do u.t.d. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, dałby on temu wyraz poprzez odpowiednie skonstruowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając: Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d.), w zw. z I.p. 1.1, l.p. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. oraz l.p. 4.2 i l.p. 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w l.p. 1.1 i l.p. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w l.p. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 10 u.t.d.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię, objawiającą się w niezasadnym przyjęciu, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w zał. 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d., podczas gdy z art. 92a ust. 10 u.t.d. jednoznacznie wynika, że chodzi jedynie o czyny będące naruszeniami jednocześnie opisanymi w zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d., a więc jedynie w przypadku tożsamości naruszeń, co z kolei ma prowadzić do braku możliwości podwójnego ukarania strony za to samo tożsame naruszenie, a nie wyłączenie karalności za wszystkie ujawnione naruszenia opisane w zał. nr 4 do u.t.d. w sytuacji stwierdzenia także chociażby jednego naruszenia opisanego w zał. nr 3 do u.t.d. Wobec powyższego, wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 2. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę M. Z. wskazał, że nałożona kara w drodze zaskarżonej decyzji administracyjnej jest bezpodstawna i bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wskazana zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza bowiem, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie - w jej całokształcie. Ocena zasadności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji wymaga uwagi, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i/albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na podstawie przepisów, określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym przyjąć należy, że w świetle całokształtu zarzutów istotą sporu jest wykładnia i zastosowanie 92a ust. 10 u.t.d. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w zał. 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d. Niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2 000 zł, nałożonej na skarżącego jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy. Dokonując oceny omawianego zarzutu, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w zał. nr 4, nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym zał. do ustawy. W sprawie bezspornym jest, że skarżącemu decyzją WITD z 20 marca 2020 r. nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją GITD z 14 lipca 2020 r. nr [...]), na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. zał. nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. – l.p. 2.11. zał. nr 3 do tego aktu. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, w dniu 1 sierpnia 2019 r. w W. Skarga wniesiona na powyższą decyzję z dnia 14 lipca 2020 r. - została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 655/20 – orzeczenie prawomocne. Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 92a ust. 10 u.t.d. wyłącza możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch zał. do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie Sądu, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w zał. nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w zał. nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch zał., ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w zał. nr 3 i nr 4. Ograniczeniem dla organu jeśli chodzi o wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej przeprowadzonej 1 sierpnia 2019 r., był w tej sytuacji przepis art. 92a ust. 3 u.t.d.– w przypadku naruszeń określonych w zał. nr 3 (kara nie może przekroczyć 12 000 zł) oraz art. 92a ust. 4 – jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w zał. nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3 000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15 000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone. Innymi słowy, naruszenie wymienione w zał. nr 3 l.p.1.1, za które inną decyzją wymierzono skarżącemu karę pieniężną 12 000 zł, nie pochłania naruszeń wymienionych w zał. nr 4 l.p. 4.2 l.p. i 4.3 l.p., na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję. Naruszenie z jednego zał. nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia z drugiego zał. W konsekwencji uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni i tym samym wadliwego zastosowania w sprawie art. 92 ust. 10 u.t.d., należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, że czym innym jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zał. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.) i wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (l.p. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d), a czymś zupełnie innym jest brak badań psychologicznych i lekarskich zał. 4.2 i I.p. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d.). Tym samym należy stwierdzić, że normy zawartej w tym przepisie nie można, odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 i 2 należy zauważyć, że nie został uzasadniony, co uniemożliwia jego rozpoznanie. Można jednak wskazać, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Skarżący jako podmiot wykonujący w dniu kontroli inne czynności związane z przewozem drogowym (przewóz okazjonalny osób) był zobowiązany do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym i posiadania odpowiednich dokumentów. Brak dopełnienia tych obowiązków oraz niewykazanie wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność za ten brak, jak również prawidłowe niestwierdzenie wystąpienia tych przesłanek przez organ skutkuje nałożeniem kary. Mając na uwadze całokształt rozważań skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny i w tym kontekście ponownie dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.