III OSK 1035/22

Dnia 23 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 539/20 w sprawie ze skargi L.S. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 5 października 2020 r. nr 145/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz L.S. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 539/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.S. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 5 października 2020 r. nr 145/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia (pkt I); zasądził od Burmistrza [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Burmistrz [...] zarządzeniem z dnia 5 października 2020 r. nr 145/2020, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 910, dalej w skrócie "ustawa"), odwołał z dniem 6 października 2020 r., bez wypowiedzenia, E.S. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w sprawie zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, do odwołania wyżej wymienionej ze stanowiska dyrektora. Wskazano, że kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli Kuratorium Oświaty we Wrocławiu, udokumentowana protokołem z dnia 9 lipca 2020 r., wykazała szereg nieprawidłowości. Ponadto kontrola prowadzona w okresie od dnia 28 kwietnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. w zakresie spraw administracyjno-finansowych, udokumentowana protokołem z dnia 14 lipca 2020 r., również wykazała szereg nieprawidłowości, których skutkiem było niejednokrotnie naliczanie i wypłacanie nauczycielom wynagrodzeń w wysokości wyższej od należnej, czy też wypłacania nienależnych wynagrodzeń. Całokształt okoliczności opisanych w obu protokołach kontroli wskazuje, że nieprawidłowości i naruszenia prawa dotyczą zarówno sfery dydaktycznej, jak i administracyjno-finansowej, tj. wszystkich płaszczyzn funkcjonowania Szkoły. Z wyjaśnień kierownika jednostki wynika, że stan taki utrzymuje się w placówce od kilku, a w przypadku niektórych z nieprawidłowości, od kilkunastu miesięcy. Stanowi to dowód na to, że od momentu objęcia funkcji dyrektora Szkoły, tj. od dnia 1 września 2019 r., E.S. zaniechała sprawowania nadzoru nad prawidłowością funkcjonowania Szkoły zarówno w sferze działalności dydaktycznej jednostki, jak i w sferze działań administracyjno-finansowych, a ponadto nie poczuwa się ona do odpowiedzialności za zaistniałe nieprawidłowości bądź nie upatruje ich przyczyn w nieprawidłowym wykonywaniu swoich obowiązków. Dodatkowo stwierdzono, że organ prowadzący całkowicie utracił zaufanie do wyżej wymienionej, w związku z nieprawdziwymi informacji przekazywanymi przez nią gronu pedagogicznemu Szkoły, a dotyczącymi poinformowania nauczycieli Szkoły, że zasady wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe za czas kształcenia na odległość zostały ustalone w formie porozumienia zawartego przez organ ze Związkiem Nauczyciela Polskiego, mając jednocześnie wiedzę, że porozumienie takie nie zostało i nie mogło zostać zawarte. Sytuacja przekazywania nauczycielom Szkoły nieprawdziwych informacji miała miejsce również w maju 2020 r. Wówczas kierownik jednostki poinformował radę pedagogiczną Szkoły, że na polecenie organu prowadzącego od dnia 14 maja 2020 r. nauczyciele zobowiązani są wykonywać obowiązki służbowe na terenie Szkoły. Powyższe było niezgodne z prawdą. Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi L.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca zarzuciła naruszenie stosownych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Podniosła, że jako dyrektor objęła placówkę szkoły podstawowej od dnia 1 września 2019 r. Przeprowadzone kontrole miały zaś miejsce w pierwszym półroczu 2020 r., a więc na etapie początkowym pełnienia przez nią nowej funkcji w Szkole. Skarżąca, obejmując nowe stanowisko, realizowała zadania podjęte przez poprzedniego dyrektora, a ze względu na charakter pracy Szkoły nie była w stanie wprowadzić natychmiastowych zmian w placówce. Ponadto zaprzeczyła twierdzeniom, jakoby nauczyciele realizowali dwa rodzaje zajęć w toku jednej godziny lekcyjnej. Przyznała, że problematyczna była kwestia zajęć logopedycznych – z uwagi na godziny pracy nauczyciela logopedy. Logopeda zatrudniony był bowiem równocześnie także w innej placówce, co generowało konieczność ujęcia tej kwestii w ustalaniu harmonogramu jego pracy na bieżąco. Niezależnie od powyższego, kwestia ta została ostatecznie uregulowana od dnia 1 września 2020 r. W przypadku natomiast zajęć z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wbrew twierdzeniom organu, uczniowie nie byli zwalniani z zajęć obowiązkowych. Zajęcia uczniów odbywały się zgodnie z planem wówczas, gdy mogli w nich uczestniczyć, tj. w sytuacji zwolnienia z zajęć z drugiego języka obcego lub gdy część klasy miała zajęcia z wychowania do życia w rodzinie, a pozostała część nie. Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby organ do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro w/w przepis wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), to powinien być interpretowany ściśle, wobec czego "przypadki szczególnie uzasadnione" winny być pojmowane wąsko, a więc jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą one zatem sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest zwykły tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Okoliczności opisane w protokole kontroli organu nadzoru pedagogicznego mogą być ewentualnie podstawą do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, lecz wówczas obowiązuje inny tryb procedowania, ustanowiony w art. 56 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Opisywane zarzuty o braku umiejętności współpracy z organem prowadzącym, bądź też przekazywania przez skarżącą nieprawdziwych informacji gronu pedagogicznemu, mają charakter polemiczny w kontekście twierdzeń i zarzutów skargi, a w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających te okoliczności w okresie sprawowania przez skarżącą funkcji dyrektora, zaś na jakiekolwiek dowody potwierdzające zarzuty stawiane przez organ brak jest wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") podniósł jego niezgodność z prawem oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ustawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej i organizacji pracy szkoły nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy: - właściwa wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowych kryteriów (art. 57 ustawy) kontroli działalności dyrektora placówki, sprawowanej przez organ prowadzący i tym samym skutkować przyjęciem interpretacji, w świetle której uchybienia dyrektora w wymienionej sferze działań mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych; - przyjęcie takiej wykładni w praktyce stosowania art. 66 ustawy może doprowadzić do sytuacji, w której organ prowadzący zostanie faktycznie pozbawiony realnych i skutecznych instrumentów prawnych, pozwalających na natychmiastowe i efektywne, a nie iluzoryczne sprawowanie nadzoru nad działalnością placówki; b) art. 57 ustawy, poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ nadzoru był uprawniony do działania; c) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych tej sprawy, polegające na uznaniu, iż zarzuty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego, uprawniającego do natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły; d) art. 2 Konstytucji RP, którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywatela do Państwa i stanowionego prawa, opierająca się na założeniu określonej pewności i przewidywalności prawa, w ramach której zarówno obywatel, jak i organ działający w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie przysługujących mu kompetencji, nie powinien być narażony na stosowanie rygorystycznej wykładni przepisów prawa, które (przy braku definicji legalnej przypadku szczególnie uzasadnionego), posługując się pojęciami nieostrymi, skutkują w praktyce niemożnością faktycznego i skutecznego oddziaływania na działania dyrektora placówki podległej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bądź oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. L.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2022 r. Burmistrz [...] wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota przedstawionych w niej zarzutów sprowadza się do wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że użyte w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno być rozumiane wąsko. Uzasadnić to należy między innymi tym, że – co do zasady – nauczyciel powoływany jest na stanowisko kierownicze po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na określoną prawem kadencję, a więc powinien mieć możliwość zarządzania placówką na okres wskazany w powołaniu. Po wtóre, ustawa określa również inne (bardziej precyzyjnie sformułowane) przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 66 ust. 1 pkt 1), a zatem przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako ultima ratio. Przyjmuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy też inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej, a tym samym godzić w interes publiczny. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to taki, który powoduje, że nie należy zwlekać z odwołaniem dyrektora, a wręcz odwołanie z tej funkcji jest konieczne i uzasadnione. W orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" obejmuje sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ naruszenie przez niego prawa jest na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie obowiązków, a stwierdzone uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, zaś osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5073/21). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju zdarzeń czy zachowań po stronie dyrektora Szkoły nie wykazano. Stwierdzenie różnych uchybień w prowadzeniu placówki oświatowej przez organ nadzoru pedagogicznego oraz przez organ prowadzący nie uzasadniało odwołania L.S. w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że to nie ilość zdarzeń konstruuje przypadek "szczególnie uzasadniony", ale charakter tych zdarzeń. Tym samym, nawet większa liczba powtarzalnych uchybień, dających podstawę do rozważenia przez organ odwołania dyrektora z końcem roku szkolnego, nie daje uprawnień do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora, tj. w trakcie roku szkolnego i bez wypowiedzenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że część stwierdzonych uchybień miała miejsce tuż po objęciu przez skarżącą funkcji dyrektora, gdy pewne mechanizmy i praktyki działania w Szkole były wdrożone przez jej poprzednika. Naturalne jest zatem, że wypracowanie nowych reguł i standardów działania wymagało przygotowań i zmian stopniowych. Jak już wspomniano, w orzecznictwie wskazuje się, że dyrektora szkoły można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego jedynie, jeżeli jest to usprawiedliwione niezwykle ważnymi przyczynami, a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora szkoły. Przedstawiona przez organ negatywna ocena działalności L.S., jako dyrektora Szkoły, w zakresie gospodarki finansowej lub inne jej zaniedbania dotyczące organizacji pracy nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania wyżej wymienionej w omawianym trybie. Powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz" (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01, LEX nr 82679 oraz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06, LEX nr 275919). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że okoliczności, na które powołuje się organ, nie były zdarzeniem nagłym, uzasadniającym natychmiastowe jego działanie. Ponadto zauważyć należy, iż wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 57 ustawy stanowi o nadzorze organu prowadzącego szkołę lub placówkę nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Z kolei zwrot "przypadek szczególnie uzasadniony" jest przykładem odesłania, które jest skierowane do podmiotu stosującego prawo, aby dokonał on oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli odsyłającej jest uzasadnione, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe, np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową spoczywa na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacji przypadku "szczególnie uzasadnionego" należy zatem dokonywać przy uwzględnieniu wielu czynników. Przede wszystkim należy uwzględnić ratio legis ustawy, a także ratio instytucji prawnej, której owo odesłanie dotyczy. Chodzi o cele i zadania, jakie prawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację. Ponadto rozważyć należy konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, jak również system uznanych wartości społecznych. Niewątpliwie więc w procesie ustalania znaczenia pojęcia przypadku "szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy brać pod uwagę przepisy tej ustawy, w tym przepisy o sprawowaniu nadzoru przez organ prowadzący, gdyż jest to składowa regulacji dotyczącej wykonywania zadania i kompetencji w zakresie oświaty przez gminę. Jednakże ów kontekst systemowo-funkcjonalny – z powodów podanych powyżej – nie uzasadniał przyjęcia szerszego rozumienia przypadku "szczególnie uzasadnionego". W konsekwencji nie można też było przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Jak już wspomniano, posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli odsyłającej jest częstą praktyką stanowienia prawa. Posłużenie się tego rodzaju konstrukcją nie oznacza niepewności, czy też nieprzewidywalności prawa, choćby z tego względu, na co słusznie wskazuje WSA we Wrocławiu, że w orzecznictwie utrwalone jest już znaczenie tego pojęcia w odniesieniu do art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.