I OSK 723/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 933/21 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 czerwca 2021 r. znak WS-VI.7534.3.34.2021.KP w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. prostuje z urzędu sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 933/21 w ten sposób, że w miejsce słów: "znak WS-VI.7534.3.34.2921.KP" wpisuje: "znak WS-VI.7534.3.34.2021.KP", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 933/21 oddalił skargę J.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 czerwca 2021 r., znak WS-VI.7534.3.34.2021.KP, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Oświęcimskiego z 7 stycznia 2021 r., znak SGG.6821.21.2020 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 26 lutego 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej J.M., zaskarżając wyrok w całości i nie domagając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) wskutek braku uchylenia decyzji spowodowanym naruszeniem przepisów k.p.a., tj. zaniechania przez organy administracyjne dokonania własnych ustaleń faktycznych, celem ustalenia, czy decyzja, której dotyczy postępowanie, jest bezprzedmiotowa i poprzez oparcie się w tym zakresie w całości na wydanej w innym postępowaniu decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości mimo tego, że przedmioty tych postępowań są odmienne, a decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie ma w niniejszej sprawie charakteru prejudycjalnego, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek braku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ogólnikowe i pobieżne odniesienie się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, w szczególności lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesem strony. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ wadliwie rozumie pojęcia "wykonanie decyzji", "przedmiot decyzji", "osiągnięcie celu decyzji" w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej. Organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji uznały, że istotą wykonania decyzji wywłaszczeniowej i jej celem jest samo przeniesienie własności prywatnej na odpowiedni podmiot publiczny. Dla organu "cel wywłaszczenia" nie ma żadnego znaczenia dla określenia "celu decyzji wywłaszczeniowej" czy też jej przedmiotu. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wywłaszczenie opiera się na transferze własności, z odpowiednim celem tego transferu. Wywłaszczenie, jako akt o charakterze przymusowym i zakładający bardzo głęboką ingerencję w podstawowe prawo własności – zawsze musi być ukierunkowane na jeden, konkretny cel. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konkretny cel wywłaszczenia stanowi niezbędny, konstytutywny element dla dokonania samego transferu własności, to łącznie z tym transferem powinien zostać uznany za "przedmiot decyzji wywłaszczeniowej" w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej jest nie tylko transfer własności, ale zawsze transfer własności dokonany w określonym celu publicznym. Dlatego w ocenie skarżącego kasacyjnie, wykładnia tego przepisu dokonana przez organ jest błędna. Organ powinien jednak dokonać stosownych ustaleń faktycznych i dopiero po przeprowadzonym w normalnym trybie postępowaniu orzec o wygaśnięciu decyzji. Zdaniem skarżącego, przy rozpoznawaniu skargi doszło do naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. wskutek braku uchylenia decyzji spowodowanego naruszeniem przepisów k.p.a., które zostały niewłaściwie zastosowane i pobieżnie zinterpretowane, a także na skutek braku dokonania przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy obu instancji zaniechały dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych, poza powołaniem się na treść decyzji wywłaszczeniowej, a także na wydanie w toku odrębnego postępowania decyzji o zwrocie nieruchomości. Stanowisko organów, zaaprobowane przez Sąd jest błędne, sam transfer własności nie świadczy bowiem o tym, że decyzja nie jest bezprzedmiotowa. Zaniechanie ustaleń faktycznych w kierunku potwierdzenia, czy decyzja wywłaszczeniowa osiągnęła wskazany cel wywłaszczenia, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wydana została w odrębnym postępowaniu i nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Postępowania o zwrot nieruchomości i o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej mają bowiem podobne ale nie te same przedmioty rozpoznania. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia wynika z wygaśnięcia elementu stosunku materialnoprawnego na podstawie tejże decyzji. Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji są znacznie szersze nawet w przypadku zwrotu nieruchomości. Już samo to powoduje, że proste zastosowanie ustaleń faktycznych z wcześniejszego postępowania o zwrot nieruchomości do postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji jest nieuprawnione i świadczy o zaniechaniu przez organy ich podstawowych obowiązków. Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie dokonał wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ogólnikowo i pobieżnie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności lakonicznie uzasadnił motywy, jakimi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej ma zarzut dotyczący naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. Zwrócić należy przy tym uwagę na brak precyzji w sformułowaniu skargi kasacyjnej, w zarzucie dotyczącym tego przepisu wskazano na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś w uzasadnieniu zarzutu na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ w sprawie nie była podnoszona kwestia wydania decyzji z dopełnieniem przez stronę warunku, niekonsekwencję tę Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za omyłkę pisarską i uznaje, że zarzut dotyczy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z brakiem dbałości o precyzję została także w skardze kasacyjnej potraktowana forma zarzucanego naruszenia. W zarzucie wskazano, że naruszenie polega na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, co dotyczy kwestii kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, czyli zastosowania przepisu. Natomiast w uzasadnieniu zarzutu podano, że naruszenie polega na błędnej wykładni przepisu, co dotyczy kwestii prawidłowości przeprowadzenie procesu interpretacji. Żaden z tych zarzutów nie jest jednak zasadny. Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że o bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej decyduje także kwestia realizacji celu wywłaszczenia, w związku z czym realizacja celu wywłaszczenia powinna być w sprawie rozważona. Przedmiotem postępowania administracyjnego była decyzja z 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, akceptującego stanowisko Wojewody, że decyzja wykonana nie może zostać uznana za bezprzedmiotową. W przypadku decyzji o wywłaszczeniu jej wykonanie polegało ma odjęciu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, co nastąpiło. Nie jest kwestionowane, że aktualnie w księdze wieczystej ujawnione jest prawo własności gminy. Wykonanie decyzji uniemożliwia zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Cel decyzji o wywłaszczeniu i cel wywłaszczenia, na które wskazano w skardze kasacyjnej, to dwa różne zagadnienia. Celem decyzji wywłaszczeniowej jest wywołanie skutku prawnorzeczowego, pod postacią odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przeniesienie tego prawa na podmiot publiczny. Celem wywłaszczenia natomiast jest pewien "cel publiczny", określona inwestycja, która nie może być zrealizowana inaczej, niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw właścicieli nieruchomości, na których inwestycja ta jest zaplanowana. Do weryfikacji, czy cel wywłaszczenia został legalnie określony, służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Do weryfikacji, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany (nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia) służy instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ewentualna zbędność nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu wywłaszczenia jest podstawą do jej zwrotu na warunkach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a nie do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczonej nieruchomości było przeprowadzone postępowanie o zwrot, które zakończyło się ostateczną decyzją o odmowie zwrotu. Przyjęte przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji rozumienie bezprzedmiotowości decyzji, o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest prawidłowe i nie doszło zarówno do błędnej wykładni, jak i do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Nie było także konieczne w postępowaniu ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Po pierwsze, okoliczność ta została już rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Po drugie, okoliczność ta nie miała w sprawie relewantnego znaczenia. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7,77 i 80 k.p.a., postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia o zbadanie czy decyzja wywłaszczeniowa doprowadziła do realizacji celu wywłaszczenia. Przesłanki wygaśnięcia decyzji, wbrew tezie skargi kasacyjnej, nie są szersze niż w przypadku zwrotu nieruchomości, one są po prostu inne i odrębne. O bezprzedmiotowości decyzji w wywłaszczeniu nie świadczy w szczególności to, czy nieruchomość wywłaszczona na cel publiczny, celowi takiemu dalej służy. Prowadzenie ustaleń w tym zakresie jest zbędne w postępowaniu, w którym przesłanką jest bezprzedmiotowość decyzji o wywłaszczeniu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie konieczne elementy i pozwala na instancyjną kontrolę stanowiska Sądu I instancji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O sprostowaniu oczywistej omyłki w komparycji sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. uznając je za konieczne (pkt 1 wyroku). Błąd w określeniu znaku decyzji stanowił oczywistą omyłkę pisarską. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.