II GZ 167/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r.; sygn. akt IV SA/Wr 330/21 w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2021 r.; nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA") postanowieniem z 17 marca 2022 r. (sygn. akr IV SA/Wr 330/21) odrzucił skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. w B. (dalej zwaną "Skarżącą") w sprawie ze skargi na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z 24 lutego 2021 r. (nr HP.906.47.2020.AKO) w przedmiocie choroby zawodowej. WSA za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 4 listopada 2021 r. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV z 21 stycznia 2022 r. wezwano pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 178 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") przez złożenie 9 odpisów skargi kasacyjnej. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi Skarżącej 26 stycznia 2022 r. Pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z 1 lutego 2022 r. oświadczył, że przedkłada 9 odpisów skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika jednak, że do pisma dołączony był jeden odpis skargi kasacyjnej i osiem jej kserokopii. W związku z powyższym, WSA postanowieniem z 17 marca 2022 r., na podstawie art. 178 ppsa, odrzucił skargę kasacyjną. Jednocześnie WSA zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 46 i art. 47 ppsa za odpis może być uznana wyłącznie taka fotokopia (kserokopia), która jest uwierzytelniona, zaś nieuwierzytelniona fotokopia/kserokopia jest nie tyle nieuwierzytelnionym odpisem, co nie jest odpisem w ogóle. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy pełnomocnik Skarżącej przesłał oryginał skargi kasacyjnej bez odpisów wymaganych dla uczestników postepowania zasadnym było, w ocenie WSA, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez złożenie dziewięciu egzemplarzy odpisów w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia. Ponieważ w niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej nadesłał jeden odpis i osiem nieuwierzytelnionych kserokopii, to sytuacja taka winna skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej. Pismem z 7 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania – 178 ppsa w zw. z art. 47 § 1 i 2 ppsa oraz art. 49 § 1 ppsa i w zw. z art. 45 Konstytucji RP – polegające na odrzuceniu skargi kasacyjnej wskutek przyjęcia, że przedłożenie nieuwierzytelnionej kserokopii skargi kasacyjnej stanowi nieuzupełnienie braku formalnego uniemożliwiającego nadanie skardze kasacyjnej biegu. W oparciu o powyższy zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 173 § 1 ppsa, od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak wynika z treści art. 176 § 2 ppsa skarga kasacyjna powinna m.in. czynić zadość podstawowym wymogom, jakim powinny odpowiadać pisma w postępowaniu sądowym, tj. wymogom określonym w art. 46 i art. 47 ppsa. Jednym z takich wymagań jest zawarty w art. 47 ppsa, obowiązek dołączenia do pisma jego odpisów dla doręczenia ich stronom. Stosownie do art. 49 § 1 ppsa, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni, pod wynikającym z art. 178 rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Podkreślić również należy, że ta, istotna w sprawie kwestia była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 13/13, z 18 grudnia 2013 r.), który w uzasadnieniu wskazał, że niedołączenie przez wnoszącego pismo wymaganej liczby jego odpisów, zgodnie z art. 47 § 1 ppsa, jest brakiem formalnym pisma, o którym mowa w art. 49 § 1 tej ustawy, uniemożliwiającym nadanie prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów przez sąd. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono w szczególności, że ustawodawca nie dokonał rozróżnienia na braki "istotne" i "nieistotne", a jedynie wskazał na braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu, co przemawia za przyjęciem ścisłej wykładni omawianych przepisów, reprezentowanej tak w judykaturze, jak i orzecznictwie. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik Skarżącej nie dołączył do skargi kasacyjnej odpisów dla uczestników postępowania. Zatem zasadnym było wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, pismem skutecznie doręczonym 26 stycznia 2022 r., wezwano pełnomocnika Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej przez złożenie dziewięciu odpisów skargi kasacyjnej w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia. Powyższy brak pełnomocnik uzupełnił częściowo nadsyłając jeden odpis i osiem kserokopii, pomimo prawidłowego wezwania do jego uzupełnienia, zawierającego informację o rygorze związanym z niedopełnieniem obowiązku w terminie. Jak stanowi art. 47 § 2 ppsa, odpisami w rozumieniu § 1 tegoż artykułu mogą być uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej. W związku z powyższym z art. 47 § 2 ppsa wywieść należy generalny obowiązek uwierzytelniania pism dla możliwości uznania ich za odpisy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że w odniesieniu do fotokopii (kserokopii) za odpis może być uznana wyłącznie taka fotokopia (kserokopia), która jest uwierzytelniona. A contrario uznać należy, że fotokopia (kserokopia) nieuwierzytelniona nie jest odpisem w ogóle (ustawodawca zdecydował się w tym zakresie na zawężenie pojęcia "odpisu"). Przeciwny wniosek pozbawiałby art. 47 § 2 ppsa ratio legis. Gdyby odpisami mogły być fotokopie (kserokopie) nieuwierzytelnione, to wskazanie na taki wymóg w art. 47 § 2 ppsa pozbawione byłoby znaczenia prawnego, a interpretacja przepisu prowadząca do takich konkluzji byłaby niezgodna z zasadą racjonalności ustawodawcy. Za prawidłowe należało zatem uznać stwierdzenie przez WSA, że nieuwierzytelniona kserokopia nie jest odpisem (por. postanowienia NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I GZ 605/16; z 29 października 2015 r., sygn. akt I FZ 327/15, z 13 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 442/16 i z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II GZ 1010/15, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Skarżącej poddającej w wątpliwość status uczestników postępowania. Zgodnie bowiem z art. 32 ppsa, stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego są podmioty określone w art. 33 § 1 i 2 ppsa. Jak wynika z art. 33 § 1 ppsa uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa jest podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniósł skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Podmiot taki jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Kategoria uczestników postępowania z mocy samego prawa jest kategorią wyróżnioną na podstawie kryteriów obiektywnych. Są to tzw. uczestnicy obligatoryjni, którym sąd obowiązany jest z urzędu zapewnić udział w postępowaniu. Uchybienie temu obowiązkowi prowadzące do pozbawienia uczestnika możliwości obrony praw (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa) powinno być wzięte pod uwagę z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, jeżeli nie zostanie podniesione przez skarżącego (art. 183 § 1 i art. 186 ppsa), gdyż skarga kasacyjna jako zwyczajny środek odwoławczy ma zapobiec uprawomocnieniu się orzeczenia wydanego w warunkach nieważności postępowania (por. M. Romańska w T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" 6 Wydanie Wolters Kluwer, str. 320-321). Podmioty potencjalnie legitymowane do wniesienia skargi, które jednak tego uprawnienia z jakiś powodów nie zrealizowały, a występowały we wcześniej prowadzonym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym czy egzekucyjnym, mają zatem status uczestników postępowania sądowoadministracyjnego z mocy samego prawa (por. J. Borkowski "Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym", część II, Mon. Praw. 2003, nr 8, s. 348). W literaturze ugruntowany jest pogląd, że określenie "postępowanie administracyjne" należy rozumieć szeroko, gdyż oznacza ono każde "postępowanie przed organem administracji publicznej". Warunek uczestniczenia w postępowaniu spełniają zarówno podmioty, które brały w nim udział w obu instancjach, jak i osoby, których udział ograniczył się do występowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym (por. J. P. Tarno "Prawo" (2009) s. 110 – 113). W postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA uczestnikami były te podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym (W.S., P.1 Sp. z o.o. z siedzibą w B., P.2 S.A. z siedzibą w B., D. Sp. z o.o. z siedzibą w B., L.M. prowadzący działalność pod nazwą "[...]", P. 3 z siedzibą we W., E. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w M., E. 1 w B., W. S.A. z siedzibą w P., P. 4 Sp. z o.o. z siedzibą w L.) i które zostały objęte zaskarżoną decyzją. Podkreślić należy, że pełnomocnik Skarżącej już na etapie złożenia skargi do WSA był wzywany (w związku z tym, że przedłożył tylko dwa odpisy skargi) do uzupełnienia braków formalnych w postaci przedłożenia siedmiu odpisów skargi i brak ten uzupełnił nie kwestionując jego zasadności. Nie może budzić wątpliwości, że załączenie wymaganej liczby odpisów skargi kasacyjnej stanowi jeden z warunków skutecznego wniesienia tego środka zaskarżenia, a nieuzupełnienie tego braku w wyznaczonym terminie powoduje, że stosownie do art. 178 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, WSA zobowiązany był odrzucić skargę kasacyjną (por. postanowienie NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2120/10, publik. "CBOSA"). Zatem w sprawie prawidłowo wezwano pełnomocnika Skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej poprzez nadesłanie jej odpisów w liczbie odpowiadającej liczbie uczestników postępowania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się również z twierdzeniem Skarżącej, że odrzucenie skargi kasacyjnej przez WSA było nadmiernym rygoryzmem zamykającym Skarżącej drogę do sądu i stanowiło naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 108), zwracał uwagę, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia. Po pierwsze: prawo dostępu do sądu, czyli uruchomienia procedury; po drugie: prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej zgodnej z wymogami jawności i sprawiedliwości; po trzecie: prawo do wyroku. Równocześnie jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że formalizm procesowy jest nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Przez zachowanie wymagań formalnych zarówno sąd, jak i uczestnicy postępowania realizują postulat jawnego postępowania. W przypadku każdej ze stron należy oczekiwać dbałości o swoje interesy (wyrok TK z 25 lipca 2013 r. sygn. akt SK 17/12, OTK-A 2013, nr 6, poz. 86). Wymaga podkreślenia, że aby uczynić zadość wymogom rzetelnej procedury, obowiązkiem sądu, przed odrzuceniem skargi kasacyjnej, jest dokładne ustalenie, komu ma być doręczony odpis skargi kasacyjnej, w jakim celu zażądano odpisu bądź odpisów skargi kasacyjnej, czy żądana liczba odpisów odpowiada liczbie uczestniczących w postępowaniu osób. Należy też zwrócić uwagę, że sformalizowanie postępowania, co nakłada na strony obowiązek dokonywania określonych czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w określonej formie i w określonych terminach, odgrywa pozytywną rolę, gdyż pozwala oddzielić poszczególne czynności w postępowaniu, wskazać ich kolejność i sposób podejmowania. Uporządkowana procedura gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność dla uczestników postępowania. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią więc funkcję ochronną dla wszystkich uczestników postępowania i zapewniają bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Obowiązek dopełnienia przez stronę wymagań formalnych, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 13/13, z 18 grudnia 2013 r.). W tej sytuacji, zgodnie z podanym w zarządzeniu rygorem, stosownie do treści art. 178 ppsa WSA prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.