II SA/Bk 692/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i I. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: PINB) z [...] czerwca 2021 r. znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gmina W. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 1992 r. znak [...] Wójt Gminy W., na podstawie art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: P.b. z 1974 r.) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm., dalej: rozporządzenie z 1975 r.) udzielił inwestorom I. i A. S. pozwolenia na budowę obejmującą tymczasowy budynek mieszkalny położony na działce w miejscowości W.. W pozwoleniu termin użytkowania budynku określono jako "do dnia [...] sierpnia 1997 r.". W stosunku do decyzji z [...] sierpnia 1992 r. inwestorzy zainicjowali dwa postępowania nadzwyczajne: - o jej zmianę w trybie art. 155 K.p.a., przez zastąpienie użytego w decyzji wyrażenia "tymczasowy budynek mieszkalny z terminem użytkowania do dnia [...].08.1997 r." wyrażeniem "budynek mieszkalny". W postępowaniu tym została wydana ostateczna decyzja odmowna (Wojewoda P. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję odmowną Starosty Ł. z [...] lutego 2016 r.), od której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 lipca 2017 r. w sprawie II SA/Bk 332/17 oddalił skargę inwestorów. Wyrok jest prawomocny; - o stwierdzenie jej nieważności, które zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] marca 2021 r. do PINB wpłynął wniosek A. S. o legalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] obręb W., gmina W. z uwzględnieniem art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b. z 1994 r.). Decyzją z 8 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji ww. jednorodzinnego budynku mieszkalnego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone [...] sierpnia 1992 r. przez Wójta Gminy W. Zdaniem organu pierwszej instancji, sporny budynek nie stanowi samowoli budowlanej, bowiem został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Wskazał, że warunkiem uproszczonej legalizacji na podstawie art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r. jest istnienie samowoli budowlanej. W ocenie organu, brak jest też podstaw do wydawania jakichkolwiek innych decyzji rozstrzygających o możliwości użytkowania budynku i zwalniających inwestora z obowiązku rozbiórki obiektu, który to obowiązek był skutkiem wydania pozwolenia na budynek tymczasowy. Jest tak nawet mimo faktu, że z upływem okresu użytkowania budynku nie podjęto wobec inwestorów czynności egzekucyjnych. W odwołaniu A. S. wywiódł, że z uwagi na upływ czasu wydane pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i od niemal 24 lat budynek istnieje bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Dlatego sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie art. 49f P.b. z 1994 r. Wskazał, że czasowość użytkowania budynku nie jest tożsama z koniecznością jego rozbiórki po upływie okresu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś przepisy, na podstawie których decyzja została wydana, nie określały konieczności rozbiórki budynku w związku z upływem terminu jego użytkowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że sporny budynek mieszkalny istniejący na działce nr [...] w miejscowości W. nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zmienia tego faktu upływ czasu przewidzianego w pozwoleniu na jego użytkowanie. Natomiast przepis art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r. uprawnia do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego tylko pod warunkiem ustalenia, że budowa nie była objęta ani pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem, albo została zrealizowana pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Skoro ta przesłanka legalizacji nie została spełniona, to brak jest podstaw prawnych do zastosowania wnioskowanej przez inwestora uproszczonej procedury legalizacyjnej. Skutkuje to umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. PWINB wyjaśnił także, iż decyzja z [...] sierpnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. Przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r., stanowiły iż pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Z kolei przepisy art. 38 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. określały sytuację prawną inwestycji po upływie czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Obowiązek ten wynikał z mocy prawa. Skoro więc, jak wskazał organ odwoławczy, czas istnienia budynku inwestorów został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, to decyzja o legalizacji stanowiłaby drugą decyzję rozstrzygającą co do bytu prawnego przedmiotowego budynku i byłaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Skargę do sądu administracyjnego wywiedli A. S. i I. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 49f P.b. przez błędną jego interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że procedura legalizacyjna uregulowana w tym przepisie nie ma zastosowania do budynków posadowionych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zastrzeżono jego wzniesienie na czas oznaczony. Wywiedli, że z upływem okresu oznaczonego w treści pozwolenia na budowę sporny budynek, już od ponad 24 lat, stanowi samowolę budowlaną. Uznać więc należy, iż winna mieć zastosowanie w stosunku do tego budynku procedura z art. 49f. Zakwestionowali argumentację organu, zgodnie z którą procedurę z art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r. można byłoby wszcząć w stosunku do budynku posadowionego co najmniej 20 lat temu ale bez decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie jest to możliwe w stosunku do budynku, co do którego ponad 20 lat temu odpadła, w związku z upływem okresu jego użytkowania, podstawa jego istnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że istnienie obiektu, który od 24 lat objęty jest obowiązkiem rozbiórki, nie jest równoznaczne z tym, że obiekt ten podlega procedurze legalizacyjnej jako samowola budowlana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny uwzględnia skargę wyłącznie, gdy naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Takie naruszenia w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Kwestią sporną w rozpoznawanym przypadku jest, czy na podstawie art. 49f P.b. z 1994 r. można dokonać tzw. uproszczonej legalizacji budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r., wydanej na podstawie art. 28 i 29 Pb. z 1974 r. oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r., w której expressis verbis określono termin użytkowania budynku jako "do dnia 15 sierpnia 1997 r.". Zgodnie z art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanką wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest stwierdzenie, iż budowa nie była objęta ani pozwoleniem na budowę, ani zgłoszeniem, albo została zrealizowana pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis art. 49f ma więc zastosowanie do długotrwałych samowoli budowlanych. Stąd też, analizując stanowiska stron uprawniony jest wniosek, że w istocie spór w sprawie niniejszej koncentruje się wokół tego, czy sporny budynek jest samowolą budowlaną w rozumieniu tego przepisu czy też nie. W ocenie sądu, trafnie wskazują organy, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zmienia tego faktu upływ - przewidzianego w tym pozwoleniu - dopuszczalnego czasu użytkowania budynku, bowiem skutki upływu czasu regulują wprost odrębne przepisy. Sytuację prawną inwestycji istniejącej po upływie czasu oznaczonego w pozwoleniu na budowę regulował art. 38 P.b. z 1974 r. Zgodnie z jego ustępem 1, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Stosownie do brzmienia ustępu 2 tej regulacji, przepis ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stanowisko to sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela, zwrot "upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę" dotyczy sytuacji, gdy z pozwolenia budowlanego wynika, że obiekt został wybudowany na określony czas zakreślony przez organ, natomiast zwrot "na jaki zostały wzniesione" dotyczy sytuacji, gdy to inwestor wskazał okres na jaki przewiduje istnienie obiektu. Oba przypadki odnoszą się do okresu posadowienia obiektu, nie zaś ram czasowych obowiązywania pozwolenia na budowę. Inaczej rzecz ujmując, należy odróżnić dopuszczalny okres istnienia obiektu określony w treści pozwolenia na budowę od okresu obowiązywania pozwolenia na budowę. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w przypadku spornego budynku skarżących mamy do czynienia właśnie z wyraźnym wskazaniem w pozwoleniu na budowę okresu, w jakim budynek mógł istnieć i być użytkowany. Jest to więc sytuacja z art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r. Nie mamy zaś do czynienia z upływem okresu, na który wydano pozwolenie na budowę. Ten ostatnio wskazany przypadek regulował art. 32 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r., zgodnie z którym pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (ust. 1); właściwy terenowy organ administracji państwowej może orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli - wydać decyzję na podstawie art. 37 lub 40 (ust. 2). Upływ terminów, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. powodował, że pozwolenie na budowę traciło ważność z mocy prawa, a obiekt budowlany stawał się samowolą budowlaną. Z taką jednak sytuacją nie mamy w sprawie niniejszej do czynienia. Reasumując, skoro w sprawie niniejszej w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r. określono maksymalny termin użytkowania obiektu, to skutki prawne dla obiektu po upływie tego okresu należy wyprowadzać z art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r. a nie z art. 32 tej ustawy. Skutkiem tym jest obowiązek jego rozbiórki nie jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r., ale jako obiektu, którego czas istnienia upłynął. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r., wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1921/10, IV SA 900/86, IV SA 644/88, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem, skoro funkcjonuje już w obrocie prawnym decyzja równoznaczna z nakazem rozbiórki (takie skutki udzielonego w 1992 r. pozwolenia na budowę wynikają z art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r.), to mamy do czynienia z sytuacją – na co trafnie zwrócił uwagę PWINB – w której byt prawny spornego budynku mieszkalnego już raz został ostateczną decyzją oceniony. Nie może to nastąpić powtórnie, bowiem miałoby miejsce w warunkach kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (wydanie decyzji ostatecznej w sprawie już raz ostatecznie zakończonej). Przytoczyć również należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r. w sprawie II OSK 500/09, w którym sąd kasacyjny wprost wskazał, że nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (jako rażąco naruszająca prawo) jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana co do obiektu objętego obowiązkiem rozbiórki na podstawie art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r. Zdaniem sądu, wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r. wywołałoby właśnie taki skutek niezgodnego z prawem użytkowania obiektu (zob. też wyrok w sprawie II OSK 1968/14). Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż skutkiem uproszczonej procedury legalizacyjnej z ostatnio wskazanego przepisu jest umożliwienie użytkowania obiektu. Stosownie bowiem do treści art. 49i ust. 1 P.b. z 1994 r., decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Nie można zaś zezwolić na użytkowanie obiektu, którego termin istnienia upłynął oraz w stosunku do którego funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o skutkach nakazu rozbiórki. Brak jest więc podstaw prawnych do zastosowania wnioskowanej przez stronę skarżącą uproszczonej procedury legalizacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, istnienie od ponad 24 lat obiektu, który od 1997 r. objęty jest obowiązkiem rozbiórki, nie jest równoznaczne z tym, że obiekt ten podlega procedurze legalizacyjnej jako samowola budowlana. Jak już wyżej wskazano, obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r. wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę. O samowoli budowlanej można byłoby mówić w spornym przypadku, gdyby wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 1992 r. Próby w tym kierunku inwestorzy podejmowali, jednak okazały się one bezskuteczne. Dlatego w sprawie nie można przyjąć, że nie mamy do czynienia z pozwoleniem na budowę i że zachodzi przypadek z art. 32 P.b. z 1974 r., co dopiero skutkowałoby przyjęciem istnienia samowoli budowlanej. Dodatkowo wskazać trzeba, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Przepis ten wyklucza więc zastosowanie w sprawie niniejszej zawnioskowanego przez skarżących trybu postępowania z art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r., mimo że skutek w postaci obowiązku rozbiórki nie wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r., ale jest przewidziany przepisami prawa (art. 38 ust. 2 P.b. z 1974 r.). W świetle powyższego, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 49f ust. 1 P.b. z 1994 r. Nie zasługuje też na uwzględnienie argument o korzystniejszym położeniu inwestorów, którzy obecnie mogą zalegalizować obiekty budowlane stanowiące samowolę budowlaną od ponad 20 lat, podczas gdy nie może tego uczynić inwestor w sprawie niniejszej. Sąd zwraca uwagę, że istnienie możliwości zalegalizowania nie oznacza, że w każdym przypadku będzie to uprawnione. Po wtóre, skarżący są w odmiennej sytuacji, bowiem – jak wynika z treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (k. 14 akt adm.) – sami zadeklarowali zamiar wykonania "tymczasowego budynku mieszkalnego na okres 5 lat". Udzielone pozwolenie odpowiadało więc treści wniosku, nadto fakt tymczasowości został w nim jednoznacznie przesądzony. Inwestor miał świadomość skutków prawnych realizacji budynku jako tymczasowego. Nadto, w podstawie prawnej decyzji z 14 sierpnia 1992 r. wskazano § 43 i § 44 rozporządzenia z 1975 r. Zgodnie zaś z § 43 ust. 2 pkt 4, pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Nie mogło być zatem żadnych wątpliwości, iż obiekt nie może istnieć na stałe, a inwestorzy już dawno powinni zrealizować jego rozbiórkę. Prawidłowo również jako podstawę wydanych decyzji wskazano przepis art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż – z uwagi na nieziszczenie się którejkolwiek z przesłanek zastosowania art. 49f P.b. z 1994 r. – nie można mówić o istnieniu sprawy mającej za przedmiot obiekt budowlany podlegający uproszczonej legalizacji. Wskazać należy, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem legalności. Skoro skarżący nie podważyli skutecznie zgodności z prawem wydanych decyzji, a uchybień skutkujących uwzględnieniem skargi sąd nie stwierdził z urzędu, to skarga podlega oddaleniu, o czym na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.