I OSK 319/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 875/21 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. II SA/Sz 875/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy pobieranie emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; II. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust, 5 pkt 1 lit a u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.; - art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U, z 2021 r., poz. 291 z późn. zm., dalej "ustawa emerytalna"), a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury na skutek jej zawieszenia jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej strony, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. oraz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas, gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem; - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem, podczas gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 95 ust. 1 ustawy emerytalnej, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi zbieg, w rozumieniu tych przepisów, ustalonego prawa do emerytury oraz jednego ze świadczeń rodzinnych, w którego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z nich, podczas gdy wskazane regulacje nie przewidują ani zbiegu wskazanych świadczeń, ani też możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do emerytury. Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 27 ust. 5 w zw. z art. 95 ust. 1 i art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, a także wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz zarzucono naruszenie Konstytucji RP. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443). 1. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem tej ustawy była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. 2. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". 3. Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków. Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i po nabyciu świadczenia emerytalnego (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby - które niezależnie od przyczyn - oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń. 4. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób, które nabyły prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie - z tego względu - pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17). Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji nie ma racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, błędną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ustalenie, że wnioskodawca pobiera emeryturę nie przekreśla jego prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Pod warunkiem jednak, że wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. 5. W rozpoznawanej sprawie istnienia związku pomiędzy brakiem podejmowania lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem nie badano. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, że skoro skarżąca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła już po osiągnięciu wieku emerytalnego, a niepełnosprawność jej męża (lat [...]) powstała w 2019 r., to należy a limie wykluczyć możliwość wystąpienia przesłanki rezygnacji z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. To ustalenie zaprowadziło Sąd I instancji do słusznego wniosku, a mianowicie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyną dostrzeżoną przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez nią emerytury. Jakkolwiek, stanowisko to jest wadliwe, to pouczenie skarżącej o prawie wyboru świadczenia, jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Tymczasem, w badanej sprawie nie zostały one nawet zbadane. W konsekwencji zatem, niesłusznie Sądowi I instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.