II SA/Go 929/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.G. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] sierpnia 2021 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji, dokonujący kontroli drogowej zatrzymali J.G. prawo jazdy z uwagi na przekroczenie przez w/w dozwolonej prędkości o 50 km/h. J.G., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zarzucając naruszenie art. 135 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez dokonanie czynności zatrzymania prawa jazdy, podczas gdy dozwolona prędkość nie była przekroczona o 50 km/h oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie przeprowadzenie dowodu z zapisu tachografu pojazdu. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność faktyczna podjęta przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji dnia [...] sierpnia 2021 r., polegająca na zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Zdaniem Sądu, zaskarżona czynność nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy. Akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały w tym akcie prawnym umieszczone w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Do powyższej kategorii zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona przez J.G. czynność zatrzymania prawa jazdy, jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego, a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to, w ocenie Sądu, znajduje umocowanie w przepisach art. 135 i następnych ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 – dalej jako u.p.r.d.). W art. 135 ust. 1 u.p.r.d. wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 u.p.r.d. uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy. Nadto, zgodnie z art. 136 ust. 1 u.p.r.d. zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c, Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Wobec tego zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1167/17 i przywołane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2899/20). Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.