II SA/Go 1167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W dniu [...] października 2017 r. funkcjonariusze policji dokonujący kontroli drogowej zatrzymali A.B. prawo jazdy z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] wydane przez [...] (Niemcy). Dokonujący zatrzymania tego dokumentu funkcjonariusze ustalili, iż A.B. decyzją Starosty nr [...] na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 – określanej dalej jako u.p.r.d.) posiada cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B. Zatrzymany przez policję za pokwitowaniem dokument został wysłany do Starostwa Powiatowego. Pismem z dnia [...] października 2017 r. A.B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa żądając uchylenia czynności z dnia [...] października 2017 r. polegającej na zatrzymaniu wskazanego wyżej dokumentu i dokonania zwrotu zatrzymanego dokumentu. W odpowiedzi na to wezwanie organ wskazał, że podstawą zatrzymania dokumentu prawa jazdy jest art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f u.p.r.d. wynikające z cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zatrzymany dokument został przesłany do Starostwa Powiatowego w dniu 4 października 2017 r. Organ zaznaczył ponadto, iż błędne wskazanie organu wydającego decyzje na pokwitowaniu odbioru nie świadczy o braku podstaw do zatrzymania prawa jazdy. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. A.B., działając przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę, zaskarżając w całości "czynność faktyczną Komendanta Powiatowego Policji z [...] października 2017r. polegającą na zatrzymaniu dokumentu prawda jazdy z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydanego przez [...]". W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 130a ust. 1 pkt 6 u.p.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, a polegające na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy bez istnienia podstawy prawnej do takiego działania. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uprawnienie do kierowania pojazdem stwierdzone przedmiotowym dokumentem, nabył już po wydaniu decyzji Starosty z dnia [...] września 2012 r. W jego ocenie decyzja ta nie może oznaczać cofnięcia uprawnień nabytych ponad pięć lat później. Podniósł, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowy dokument jest nieważny na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, to zachowuje on ważność na terenie innych krajów (w tym zwłaszcza na terenie kraju, który ten dokument wydał) i nie ma żadnych podstaw do jego zatrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, iż czynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie należy do żadnej z wymienionych powyżej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, a w szczególności nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zdaniem organu dla tej czynności nie ma znaczenia, że skarżący uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami w innym państwie, nawet w takim, z którym podpisana jest umowa międzynarodowa o uznawaniu dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa sygnatariuszy tych umów. Podkreślił, że odzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami powinno się odbyć zgodnie z przepisami obowiązującymi w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 – 149 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych czynności i aktów prawnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był ocenić dopuszczalność skargi w zakresie przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi (sprzeciwu) jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, 2 a i 3 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, obejmującym orzekanie w sprawach skarg wymienionych w punktach od 1 do 9 art. 3 § 2 p.p.s.a., sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w przypadkach przewidzianych w ustawach szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem sądu zaskarżona czynność faktyczna polegająca na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również tej mierze regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy. Stanowisko to, w ocenie sądu, znajduje umocowanie w przepisach art. 135 i nast. u.p.r.d. Ustawa ta reguluje w rozdziale 3 prawne i faktyczne przesłanki zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 u.p.r.d. wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 138 u.p.r.d. uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy. Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f u.p.r.d. policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem, gdy wobec kierującego pojazdem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów lub wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatrzymanie to ma charakter faktyczny i jest następstwem obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień wydanej przez uprawniony do tego organ. Taka współzależność odpowiada typowej sytuacji, gdy zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie prawne sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., I OSK 337/08, dostępny, tak jak inne niżej cytowane orzeczenia, w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Przyjmuje się przy tym, że tylko tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy podlega kontroli instancyjnej i sądowej (por. również postanowienia WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., VII Sa/Wa 1685/12 i 7 listopada 2016 r., VII SA/Wa 1688/16). Powyższe poglądy sąd w pełni podziela. Podkreślić należy, że takie rozwiązanie ma uzasadnienie nie tylko systemowe, lecz także funkcjonalne. Przeciwdziała bowiem dwutorowości postępowań zmierzających do weryfikacji podstaw zatrzymania prawa jazdy. Taka konkurencja prowadziłaby do konsekwencji godzących w cel i funkcje regulacji, w której to Policja jest tylko organem wykonującym czynności faktyczne wynikające z aktów lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym wydawanych przez uprawnione organy. Przyjęcie założenia niekonkurencyjności faktycznego i prawnego zatrzymania prawa jazdy nie pozbawia jednostki w żadnym zakresie ochrony. Środki prawne w tym zakresie mogą być wnoszone zarówno w stosunku do decyzji właściwego starosty w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1769/10), jak również decyzji tego organu odmawiających zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (por. wyroki NSA: z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1317/07; 10 listopada 2011 r., I OSK 2008/10 oraz 11 stycznia 2012 r., I OSK 1376/11). W szczególności w tej drugiej sytuacji, jeśli właściwy starosta, któremu policja lub innym podmiot przekazał prawo jazdy, odmawia uwzględnienia wniosku strony i wydania prawa jazdy, odmowa ta powinna, co do zasady, przybrać postać decyzji administracyjnej, co umożliwia ochronę praw strony w pełnym zakresie w ramach tzw. ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksowymi. W tym zaś postępowaniu prowadzonym przed właściwym organem mogą być podnoszone wszelkie zarzuty dotyczące zatrzymania prawa jazdy. Podkreślić ponadto należy, że w identycznym stanie faktycznym i prawnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę A.B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] wydane przez [...] (sygn. akt II SA/Go 441/17), a NSA postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 2369/17) oddalił skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Dnia 22 grudnia 2017 r. skarżący wprawdzie złożył pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu skargi oraz wniosek o umorzenie postępowania, jednakże merytoryczne rozpatrzenie tego pisma byłoby możliwe, gdyba skarga była dopuszczalna i nie zawierała braków formalnych. Skoro w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, tym samym Sąd nie mógł się zająć merytorycznym rozpoznaniem wniosku o umorzenie postępowania. Z tych względów skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.