I OSK 2369/17

1 2 3 POSTANOWIENIE Dnia 23 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 441/17 w sprawie ze skargi A. B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia oddalić skargę kasacyjną. 8 Postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę A. B. na sprecyzowaną w sentencji czynność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących okoliczności sprawy: w dniu [...] marca 2017 r. funkcjonariusze Policji dokonujący kontroli drogowej zatrzymali A. B. prawo jazdy nr [...], wydane [...] listopada 2016 r. przez [...] (Niemcy). Powołali się na informację o cofnięciu A. B. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B, a więc na podstawę z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.). Cofnięcie wymienionemu kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami zostało orzeczone decyzją Starosty M. z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Zatrzymany przez policję za pokwitowaniem dokument został przekazany do Starostwa Powiatowego w M. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. A. B. wezwał Komendanta Powiatowego Policji w Ś. do usunięcia naruszenia prawa żądając uchylenia czynności z dnia [...] marca 2017 r. zatrzymania wskazanego wyżej dokumentu i jego zwrotu. W ocenie wzywającego wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi nie uprawniało funkcjonariuszy Policji do zatrzymania dokumentu prawa jazdy wydanego w Niemczech. Decyzja Starosty dotyczyła bowiem wyłącznie tych uprawnień, jakie posiadał on w dacie jej wydania, a nie uprawnień nabytych później. W odpowiedzi na to wezwanie organ wskazał, że zatrzymanie dokumentu jest zgodne z prawem - art. 135 ust 1 pkt 1 lit. f ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatrzymany dokument został niezwłocznie przesłany do Starostwa Powiatowego w M., które wydało decyzję o cofnięciu uprawnień. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę zaskarżając w całości "czynność faktyczną Komendanta Powiatowego Policji z [...] marca 2017 r. polegającą na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy z [...] listopada 2016 r., nr [...], wydanego przez [...], oraz wydaniu dyspozycji nr [...] usunięcia pojazdu marki Suzuki Swift nr rej. [...]". W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 130a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, polegające na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy bez podstawy prawnej oraz wydania dyspozycji usunięcia pojazdu kierowanego przezeń, podczas gdy nie występowały okoliczności uzasadniające dokonanie takich czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, iż nie ma znaczenia to, że skarżący uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami w innym państwie, nawet w takim, z którym podpisana jest umowa międzynarodowa o uznawaniu dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa sygnatariuszy tych umów. Podkreślił, że odzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami powinno się odbyć zgodnie z przepisami obowiązującymi w Polsce, na dowód czego przytoczył stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2017 r. skarga A. B. w zakresie "wydania dyspozycji nr [...] usunięcia pojazdu marki Suzuki Swift nr rej. [...]" została wyłączona z niniejszej sprawy i zarejestrowana pod nową sygnaturą (II SA/Go 584/17). Odrzucając skargę w niniejszej sprawie, a to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd meriti wskazał w motywach zaskarżonego postanowienia, że sama czynność faktyczna zatrzymania prawa jazdy nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co wynika z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również w tej mierze regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy. Wskazując na orzecznictwo Sąd ten podkreślił, że tylko tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy podlega kontroli instancyjnej i sądowej, co oznacza, że środki prawne mogą być wnoszone zarówno w stosunku do decyzji właściwego starosty w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, jak również decyzji tego organu odmawiającej zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W takich postępowaniach, prowadzonych przed właściwym organem mogą być podnoszone wszelkie zarzuty dotyczące legalności zatrzymania prawa jazdy. Taka sytuacja nie występuje jednak w tej sprawie. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiódł A. B., zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a., polegające na przyjęciu, że czynność faktyczna funkcjonariusza Policji polegająca na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy w oparciu o art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie należy do żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżona skargą czynność organu z dnia 29 marca 2017 r. stanowi przejaw działalności organu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającej kognicji sądów administracyjnych; 2. prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 137 ust. 1-3 i art. 138 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w art. 137 i art. 138 ustawy Prawo o ruchu drogowym uregulowano prawne zatrzymanie prawa jazdy w przypadku faktycznego zatrzymania dokumentu prawa jazdy przez policjanta, podczas gdy regulacja art. 137 i art. 138 cytowanej ustawy określa prawne zatrzymanie prawa jazdy jedynie w oparciu o regulację art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, a nie także w oparciu o art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ustawie Prawo o ruchu drogowym nie ma obecnie regulacji, która stanowiłaby podstawę prawną wydania przez starostę decyzji odmawiającej zwrotu dokumentu prawa jazdy w przypadku faktycznego zatrzymania tego dokumentu przez Policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy Prawo o ruchu drogowym, od której można się odwołać. Zwłaszcza, że nie obowiązuje już art. 138 tej ustawy, który zresztą dotyczył innej sytuacji. W tej sprawie bowiem miała miejsce wyłącznie faktyczna czynność zatrzymania prawa jazdy niemieckiego przez funkcjonariusza Policji i następnie dowolne zadysponowanie tym dokumentem. Czynność ta nie poprzedzała żadnego rozstrzygnięcia (tym bardziej w trybie decyzji administracyjnej). Akcentował nadto wydanie uprawnień ujawnionych w zatrzymanym dokumencie po wydaniu decyzji o pozbawieniu go uprawnień w Polsce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji w Ś. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, ujętych w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, że czynność uprawnionego podmiotu - tu Komendanta Powiatowego Policji w Ś. - w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, nie należy do żadnej z wymienionych powyżej zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty i czynności ujęte w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały w tym akcie prawnym umieszczone w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (p. przykładowo T. Woś, op. cit., str. 70-71, A. Krawczyk: Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w: Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, LEX, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia: 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Szerzej o tym m.in. w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 21), 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, sygn. akt (ONSAiWSA z 2015 r., nr 1, poz. 2). Czynność zatrzymania prawa jazdy będąca tu przedmiotem oceny jest czynnością faktyczną, która nie nosi znamion czynności opisanej w omawianym przepisie. Polega na fizycznym odebraniu dokumentu w razie spełnienia jednej z ustawowych przesłanek. Nie dotyczy wszak uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo nie kształtuje ich, nie ma charakteru prawotwórczego. Przeto nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Prawo o ruchu drogowym w rozdziale 3 reguluje kwestie zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 cytowanej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 140 (poprzednio art. 138) uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1769/10, publ. CBOSA), co oczywiście nie oznacza a contrario, że inne przypadki są bezprawne. Przy czym godzi się wyjaśnić, że art. 138 przywołanej wyżej ustawy nie obowiązuje od dnia 19 stycznia 2013 r. (p. art. 125 pkt 14 i art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151), zaś jego odpowiednikiem jest art. 140. Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ww. ustawy zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c, Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Zasadniczo więc zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie "prawne" sprowadzające się do wydania postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy lub decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 337/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/09, postanowienia tego Sądu z dnia: 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1685/12, 7 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1688/16, publ. CBOSA). Dopiero te akty (także bezczynność) mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, gwarantującej prawo do sądu. Oczywiście nie jest wykluczony zwrot prawa jazdy w określonych przypadkach, jak też inne działania stosowne do okoliczności sprawy. Godzi się podkreślić, iż zatrzymanie prawa jazdy w przypadku stwierdzenia braku uprawnień do kierowania pojazdami jest obligatoryjne i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchy drogowym. Policja nie jest władna dokonywania oceny czy decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna, czy uprawnienia przywrócono albo uzyskano na nowo. Te kwestie należą do właściwego organu. Przy czym należy dodać, że zatrzymanie prawa jazdy jest inaczej skonstruowane niż zatrzymanie dowodu rejestracyjnego pojazdu, stąd wywody dotyczące charakteru tej ostatniej czynności, zaliczanej do kategorii ujętej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1994/13, publ. jw.) nie mają przeniesienia na grunt niniejszej sprawy. W świetle wskazanych okoliczności, skarga jako niedopuszczalna musiała ulec odrzuceniu, o czym prawidłowo orzekł Sąd meriti w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych wyżej powodów okazały się niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz.23). ----------------------- 2