II SA/Go 441/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A.B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia odrzucić skargę. 1. W dniu [...] marca 2017 r. funkcjonariusze policji dokonujący kontroli drogowej zatrzymali A.B. prawo jazdy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] wydane przez L (RFN). Dokonujący zatrzymania tego dokumentu funkcjonariusze powołali się na informację o cofnięciu A.B. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 128). Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami zostało orzeczone decyzją Starosty z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Zatrzymany przez policję za pokwitowaniem dokument został przekazany do Starostwa Powiatowego. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. A.B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa żądając uchylenia czynności z dnia [...] marca 2017 r. polegającej na zatrzymaniu wskazanego wyżej dokumentu i dokonania zwrotu zatrzymanego dokumentu. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że faktycznie w dniu [...] września 2012 r. Starosta wydał w stosunku do A.B. decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi zgodnie z posiadanymi wówczas kategoriami prawa jazdy A i B z powodu niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem strony decyzja ta w żaden sposób nie uprawniała policji do zatrzymania dokumentu prawa jazdy wydanego w dacie [...] listopada 2016 r. przez L. Decyzja Starosty dotyczyła bowiem wyłącznie tych uprawnień jakie posiadał A.B. w dacie jej wydania, a nie uprawnień jakie nabył on w przyszłości. Inne rozumienie art. 135 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym oznaczałoby bowiem swoistego rodzaju zrównanie instytucji cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym z instytucją zakazu prowadzenia pojazdów, co jest zabiegiem niedopuszczalnym. Wynika to z tego, że organ kraju będącego członkiem Unii Europejskiej, wydał w roku 2016 dokument potwierdzający uprawnienia skarżącego do kierowania pojazdem. A.B. mieszka na terenie Niemiec. Tam ma też znajduje się jego centrum życiowe. 3. W odpowiedzi na to wezwanie organ wskazał, że zatrzymanie dokumentu jest zgodne z prawem na podstawie przytoczonego art. 135 ust 1 pkt 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym. Zatrzymany dokument został niezwłocznie przesłany do Starostwa Powiatowego, które wydało decyzje o cofnięciu uprawnień. 4. A.B., działając przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zaskarżając w całości "czynność faktyczną Komendanta Powiatowego Policji z [...] marca 2017 r. polegającą na zatrzymaniu dokumentu prawda jazdy z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydanego przez L, oraz wydaniu dyspozycji nr [...] usunięcia pojazdu marki [...] nr rej. [...]". W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 130a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, polegające na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy bez istnienia podstawy prawnej do takiego działania oraz wydania dyspozycji usunięcia pojazdu kierowanego przez skarżącego podczas, gdy nie występowały okoliczności uzasadniające wydanie przez policjanta takowej dyspozycji. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym. Skarżący podtrzymał zarzut zawarty w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że uprawnienia do kierowania pojazdem stwierdzone przedmiotowym dokumentem, nabył już po wydaniu decyzji Starosty z dnia [...] września 2012 r. W jego ocenie decyzja ta nie może oznaczać cofnięcia uprawnień nabytych ponad cztery lata później. Podniósł, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowy dokument jest nieważny na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, to zachowuje on ważność na terenie innych krajów (w tym zwłaszcza na terenie kraju który ten dokument wydał) i nie ma żadnych podstaw do jego zatrzymania. Skarżący ma miejsce zamieszkania w Niemczech, tam też pracuje zarobkowo. Brak jest jakichkolwiek przesłanek aby przyjmować, że skarżący dokument prawa jazdy numer [...] uzyskał w swoim miejscu zamieszkania niezgodnie z prawem lub że uprawnienia stwierdzone tym dokumentem zostały cofnięte. Oznacza to więc, że przynajmniej w miejscu obecnego zamieszkania i na terenie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokument ten uprawnia skarżącego do kierowania pojazdami kategorii B. Dalej skarżący wskazał, że funkcjonariusz Policji całkowicie bezpodstawnie sporządził dyspozycję usunięcia pojazdu na koszt skarżącego, gdyż istniała również możliwość przekazania pojazdu B.P. dysponującej dokumentem prawa jazdy. Z brzmienia art. 130a ust. 1 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym wynika jednoznacznie, że usunięcie pojazdu winno nastąpić tylko w sytuacji gdy nie ma możliwości jego zabezpieczenia poprzez przekazanie innej osobie. W tej sprawie taka sytuacja zaś nie wystąpiła. Organ zamiast wykorzystać w pełni możliwości jakie daje mu art. 130a ust. 1 pkt 6 Prawna o ruchu drogowym podjął bezprawną decyzję o usunięciu auta. 5. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że podstawą do zatrzymania dokumentu prawa jazdy był art. 135 ust. 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem organu dla tej czynności nie ma znaczenia, że skarżący uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami w innym państwie, nawet w takim z którym podpisana jest umowa międzynarodowa o uznawaniu dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa sygnatariuszy tych umów. Podkreślił, że odzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami powinno się odbyć zgodnie z przepisami obowiązującymi w Polsce, na dowód czego przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie organu wystąpienie przesłanek, które aktualizują obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w drodze egzaminu państwowego, świadczy o powstaniu wątpliwości co do posiadania tych kwalifikacji. Nie można wobec tego przyjąć, że zdanie w przeszłości z wynikiem pozytywnym egzaminu otwiera drogę do uzyskania prawa jazdy po kilkunastu latach w innym państwie. Należy wziąć pod uwagę nie tylko literalne brzmienie przepisów, ale także i ich cel. Celem zaś wprowadzenia rozbudowanych wymogów uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami jest zapewnienie, aby osoby, które kierują pojazdami, dawały rękojmię poruszania się w ruchu drogowym w sposób niezagrażający bezpieczeństwu innych użytkowników. Odnosząc się zaś do zarzutu wydanej przez policjantów dyspozycji usunięcia pojazdu organ wskazał, że była ona zgodna z art. 130a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. 6. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skarga A.B. w zakresie "wydania dyspozycji nr [...] usunięcia pojazdu marki [...] nr rej. [...]" została wyłączona z niniejszej sprawy i zarejestrowana pod nową sygnaturą (II SA/Go 584/17). Sprawa wyłączona nie była przedmiotem rozprawy ani orzeczenia wydanego w dniu 26 lipca 2017 r. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w zakresie przedmiotu sprawy czyli zatrzymania prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 – 149 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych czynności i aktów prawnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 8. Spór w sprawie ma charakter prawny bowiem fakty nie budzą wątpliwości i nie są przez strony kwestionowane. Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był jednak ocenić dopuszczalność skargi w zakresie przedmiotu postępowania ustalonego po zarządzeniu o wyłączeniu części skargi do innego postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, obejmującym orzekanie w sprawach skarg wymienionych w punktach od 1 do 9 tego przepisu oraz ustawach szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem składu orzekającego zaskarżona czynność faktyczna polegająca na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również tej mierze regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności zatrzymania prawa jazdy. 9. Stanowisko to, w ocenie sądu, znajduje umocowanie w przepisach art. 135 i nast. Prawa o ruchu drogowym. Ustawa ta reguluje bowiem w rozdziale 3 prawne i faktyczne przesłanki zatrzymywania praw jazdy i pozwoleń oraz cofania i przywracania uprawnień do kierowania pojazdami. W art. 135 ust. 1 tej ustawy wymieniono przypadki, w których dopuszczalne jest zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta, czyli faktyczne odebranie kierowcy dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów silnikowych. Natomiast w art. 137 i art. 138 uregulowano tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy. Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym Policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem, gdy wobec kierującego pojazdem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów lub wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatrzymanie to ma charakter faktyczny i jest następstwem obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień wydanej przez uprawniony do tego organ. Taka współzależność odpowiada typowej sytuacji, gdy zatrzymanie fizyczne prawa jazdy, którego dokonuje policjant, poprzedza zatrzymanie prawne sprowadzające się do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., I OSK 337/08, dostępny, tak jak inne niżej cytowane orzeczenia, w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Przyjmuje się przy tym, że tylko tzw. prawne zatrzymanie prawa jazdy podlega kontroli instancyjnej i sądowej (por. również postanowienia WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r., VII Sa/Wa 1685/12 i 7 listopada 2016 r., VII SA/Wa 1688/16). Powyższe poglądy niniejszy skład w pełni podziela. Podkreślić należy, że takie rozwiązanie ma uzasadnienie nie tylko systemowe lecz także funkcjonalne. Przeciwdziała bowiem dwutorowości postępowań zmierzających do weryfikacji podstaw zatrzymania prawa jazdy. Taka konkurencja prowadziłaby do konsekwencji godzących w cel i funkcje regulacji, w której to policja jest tylko organem wykonującym czynności faktyczne wynikające z aktów lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym wydawanych przez uprawnione organy. Przyjęcie założenia niekonkurencyjności faktycznego i prawnego zatrzymania prawa jazdy nie pozbawia jednostki w żadnym zakresie ochrony. Środki prawne w tym zakresie mogą być wnoszone zarówno w stosunku do decyzji właściwego starosty w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1769/10), jak również decyzji tego organu odmawiających zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (por. wyroki NSA: z dnia 17 września 2008 roku, I OSK 1317/07; 10 listopada 2011 roku, I OSK 2008/10 oraz 11 stycznia 2012 r., I OSK 1376/11). W szczególności w tej drugiej sytuacji, jeśli właściwy starosta, któremu policja lub innym podmiot przekazał prawo jazdy, odmawia uwzględnienia wniosku strony i wydania prawa jazdy, odmowa ta powinna, co do zasady, przybrać postać decyzji administracyjnej, co umożliwia ochronę praw strony w pełnym zakresie w ramach tzw. ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksowymi. W tym zaś postępowaniu, prowadzonym przed właściwym organem mogą być podnoszone wszelkie zarzuty dotyczące zatrzymania prawa jazdy. Również podniesiona przez pełnomocnika strony na rozprawie kwestia przekazania prawa jazdy organowi niemieckiemu pozostaje bez wpływu na ocenę niedopuszczalności drogi sądowej dotyczącej zaskarżenia czynności faktycznej funkcjonariusza policji. Jeżeli bowiem prawnym dysponentem tego prawa jazdy stał się organ obcego państwa tym bardziej sądowa kontrola faktycznej czynności funkcjonariusza policji nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej strony. Z tych względów skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.