II SA/Go 584/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. w przedmiocie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu postanawia: odrzucić skargę. 1. W dniu [...] marca 2017 r. funkcjonariusze policji dokonujący kontroli drogowej zatrzymali A.B. prawo jazdy z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] wydane przez [...] (RFN). Dokonujący zatrzymania tego dokumentu funkcjonariusze powołali się na informację o cofnięciu A.B. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 128). Zatrzymany przez policję za pokwitowaniem dokument został przekazany do Starostwa Powiatowego, zaś pojazd, którym kierował A.B. - [...] nr rejestracyjny [...] - dyspozycją funkcjonariusza Policji został usunięty z drogi i umieszczony na płatnym parkingu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. A.B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa żądając uchylenia czynności z dnia [...] marca 2017 r. polegającej na zatrzymaniu wskazanego wyżej dokumentu i dokonania zwrotu zatrzymanego dokumentu. W odpowiedzi na to wezwanie organ wskazał, że zatrzymanie dokumentu jest zgodne z prawem na podstawie przytoczonego art. 135 ust 1 pkt 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym. Zatrzymany dokument został niezwłocznie przesłany do Starostwa Powiatowego, które wydało decyzje o cofnięciu uprawnień. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik A.B. uzupełnił wezwanie o usunięcie naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2017r. w zakresie "dyspozycji usunięcia pojazdu". W piśmie tym wskazał, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu i umieszczenia go na parkingu było niezasadne z racji nieuprawnionego zatrzymania prawa jazdy. Nadto razem z A.B. podróżowała B.P., której pojazd mógł zostać przez policjanta przekazany bez potrzeby umieszczania go na płatnym parkingu. Wskazano, że skarżący nie ma zamiaru ponosić kosztów bezprawnego działania funkcjonariusza policji. Opisane dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych załączonych do akt tutejszego sądu w sprawie II SA/Go 441/17, z której została wyłączona niniejsza sprawa. 2. A.B., działając przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zaskarżając w całości "czynność faktyczną Komendanta Powiatowego Policji z [...] marca 2017 r. polegającą na zatrzymaniu dokumentu prawda jazdy z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydanego przez [...], oraz wydaniu dyspozycji nr [...] usunięcia pojazdu marki [...] nr rej. [...]". W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 130a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji prawnych, polegające na zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy bez istnienia podstawy prawnej do takiego działania oraz wydania dyspozycji usunięcia pojazdu kierowanego przez skarżącego podczas, gdy nie występowały okoliczności uzasadniające wydanie przez policjanta takowej dyspozycji. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym. Skarżący podtrzymał zarzut zawarty w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i jego uzupełnieniu, że uprawnienia do kierowania pojazdem stwierdzone przedmiotowym dokumentem, nabył już po wydaniu decyzji Starosty z dnia [...] września 2012 r. W jego ocenie decyzja ta nie może oznaczać cofnięcia uprawnień nabytych ponad cztery lata później. Podniósł, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowy dokument jest nieważny na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, to zachowuje on ważność na terenie innych krajów (w tym zwłaszcza na terenie kraju który ten dokument wydał) i nie ma żadnych podstaw do jego zatrzymania. Wskazał, że funkcjonariusz Policji całkowicie bezpodstawnie sporządził dyspozycję usunięcia pojazdu na koszt skarżącego, gdyż istniała również możliwość przekazania pojazdu B.P. dysponującej dokumentem prawa jazdy. Z brzmienia art. 130a ust. 1 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym wynika jednoznacznie, że usunięcie pojazdu winno nastąpić tylko w sytuacji gdy nie ma możliwości jego zabezpieczenia poprzez przekazanie innej osobie. W tej sprawie taka sytuacja zaś nie wystąpiła. Organ zamiast wykorzystać w pełni możliwości jakie daje mu art. 130a ust. 1 pkt 6 prawa o ruchu drogowym podjął bezprawną decyzję o usunięciu auta. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości. Wskazał, że podstawą do zatrzymania dokumentu prawa jazdy był art. 135 ust. 1 lit. f Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem organu dla tej czynności nie ma znaczenia, że skarżący uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami w innym państwie, nawet w takim z którym podpisana jest umowa międzynarodowa o uznawaniu dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa sygnatariuszy tych umów. Podkreślił, że odzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami powinno się odbyć zgodnie z przepisami obowiązującymi w Polsce, na dowód czego przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie organu wystąpienie przesłanek, które aktualizują obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w drodze egzaminu państwowego, świadczy o powstaniu wątpliwości co do posiadania tych kwalifikacji. Nie można wobec tego przyjąć, że zdanie w przeszłości z wynikiem pozytywnym egzaminu otwiera drogę do uzyskania prawa jazdy po kilkunastu latach w innym państwie. Należy wziąć pod uwagę nie tylko literalne brzmienie przepisów, ale także i ich cel. Celem zaś wprowadzenia rozbudowanych wymogów uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami jest zapewnienie, aby osoby, które kierują pojazdami, dawały rękojmię poruszania się w ruchu drogowym w sposób niezagrażający bezpieczeństwu innych użytkowników. Odnosząc się zaś do zarzutu wydanej przez policjantów dyspozycji usunięcia pojazdu organ wskazał, że była ona zgodna z art. 130a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. 4. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skarga A.B. w zakresie "wydania dyspozycji nr [...] usunięcia pojazdu marki [...] nr rej. [...]" została wyłączona ze sprawy II SA/Go 441/17 i zarejestrowana pod nową sygnaturą - II SA/Go 584/17. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r. wydanym w sprawie II SA/Go 441/17, po wyłączeniu niniejszej sprawy, tutejszy Sąd odrzucił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 – 149 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych czynności i aktów prawnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi w zakresie przedmiotu postępowania ustalonego po zarządzeniu o wyłączeniu części skargi do innego postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, obejmującym orzekanie w sprawach skarg wymienionych w punktach od 1 do 9 tego przepisu oraz ustawach szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem składu orzekającego zaskarżona czynność faktyczna funkcjonariusza policji polegająca na "wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu" podobnie jak faktyczna czynność policjanta polegająca na "zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy" nie należy do żadnego z aktów lub czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi innego, niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brak jest również regulacji szczególnej przewidującej zaskarżalność faktycznej czynności wydania dyspozycji usunięcia pojazdu samochodowego z drogi i przekazania go na parking. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, publ. ONSAiWSA 2004/2/30). 7. Czynność usunięcia pojazdu w trybie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie stanowi "innego aktu lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W takim rozumieniu czynność usunięcia pojazdu w trybie art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie jest konsekwencją istnienia po stronie skarżącego - jako właściciela pojazdu - jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Jest to konsekwencja zaistnienia sytuacji określonej w art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W przypadku uznania przez właściwe służby, że zaistniały przesłanki określone w art. 130a ust. 1 tej ustawy, usunięcie pojazdu w powyższym trybie jest obowiązkiem organu, z którego jednakże nie wynika jakiekolwiek uprawnienie czy obowiązek dla właściciela pojazdu, żaden przepis prawa nie statuuje przy tym takiego uprawnienia czy obowiązku. Policja, podobnie jak to wskazano w sprawie II SA/Go 441/17, podejmując czynności faktyczne w oparciu o przepis art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie jest organem uprawnionym do władczego działania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli nie podejmuje czynności oraz aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisów prawa, a dokonane przez nich czynności nie podlegają zaskarżeniu. Stanowisko to, w odniesieniu do różnych służb wykonujących czynności usuwania pojazdów z dróg jest jednolite (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1799/10 oraz postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2012 r., III SA/Wr 582/11; WSA w Warszawie z dnia 14 października 2013 r., VII SA/Wa 1840/13 i 13 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1787/10; WSA w Białymstoku z 19 lutego 2009 r., II SA/Bk 84/09 i WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2009 r., II SA/Po 699/08; dostępne w bazie na stronie internetowej NSA. Z tych względów skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Jeśli chodzi o ochronę jednostki przed tego typu działaniami, gdyby okazały się bezprawne, to zasadność wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i w konsekwencji dokonania tej czynności oraz obciążenia kosztami wynikającymi z tego tytułu może podlegać kontroli sądu na etapie wydania (odmowy wydania) zezwolenia na odbiór pojazdu lub obciążenia właściciela pojazdu kosztami powstałymi w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, kosztami holowania i parkowania w trybie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Spraw takich jest wiele, co odnotowuje orzecznictwo.