II OSK 573/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1400/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 maja 2021 r. nr 364/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1400/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 maja 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. A. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z "art. 7, 77 § 1, 80" przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ - Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ocenił materiał dowodowy i przyjął, że wypełnia on przesłankę do uchylenia decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 04.09.2020r., Nr 1108/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym i umorzenia postępowania., mimo, że materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku; - art.151 p.p.s.a przez jego zastosowanie, mimo, że materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadniał uwzględnienie skargi. - II. Przepisów prawa materialnego tj., - art.28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym stwierdzone w toku postępowania odwoławczego rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym skutkować musiało uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniem postępowania organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Mylnie twierdzi autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy nie wziął pod uwagę zmiany art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 20 listopada 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wywiódł prawidłowo, że zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegająca na wyeliminowaniu z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, iż roboty budowlane mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał na ustanowioną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę, zgodnie z którą wykonaniu podlega decyzja ostateczna, zaś wykonalność decyzji nieostatecznej jest wyjątkiem i ma miejsce wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.), decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie stronu zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 k.p.a.). Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że skoro strony postępowania w terminie ustawowym wniosły odwołanie, to w myśl art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie mogła być przez inwestora wykonywana. Niewątpliwie w sprawie nie zachodziły przewidziane w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. wyjątki umożliwiające rozpoczęcie realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej. Podkreślić należy, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki interpretacja znowelizowanego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Już w wyroku z 19 września 2018 r. II OSK 151/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna. Tym samym art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Natomiast zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej" miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19 stwierdził, że zmiana art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegająca na skreśleniu występującego w tym przepisie słowa "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że w wyniku tej zmiany inwestorom przyznano uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – każdorazowo, bez żadnych ograniczeń. Zdaniem Składu orzekającego, trafnie w uzasadnieniu wymienionego wyroku zaznaczono, że w obecnym stanie prawnym przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi wyrażenie ogólnej zasady, że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę (z wyjątkami od tej zasady przewidzianymi w art. 29-30 tej ustawy), zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. W rezultacie co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Zauważyć warto, że również w doktrynie wyrażono pogląd, iż w aktualnym stanie prawnym roboty budowlane mogą być rozpoczęte, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę jest wykonalna, stosownie do regulacji art. 130 k.p.a. W szczególności będzie to przypadek, gdy decyzja stanie się ostateczna lub gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania o pozwolenie na budowę (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 299). W świetle przedstawionych uwarunkowań prawnych, akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, w której ustalono bezprzedmiotowość postępowania wobec rozpoczęcia robót budowlanych objętych nieostatecznym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jako nieskuteczny uznać należało zarzut odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z "art. 7, 77 § 1, 80" bez wskazania aktu prawnego jako podstawy kasacyjnej. Ponadto z samego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie konkretne uchybienia proceduralne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wystąpiły w postępowaniu objętym kontrolą sądową. Zaakcentować przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie sporne było w istocie zagadnienie prawne związane z wykładnią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś ustalenia faktyczne sprowadziły się zasadniczo do bezspornej okoliczności realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5